I OSK 24/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 977/08 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 977/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] października 2002 r., orzekającej o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów wsi R. zmiany powierzchni działki nr [...], bez zmiany jej konfiguracji i oznaczenia. W uzasadnieniu tej ostatniej decyzji wskazano, że zwiększenie powierzchni działki z 0,07 ha do 0,10 ha było wynikiem uwzględnienia wniosku G. Z., która złożyła odpowiednią dokumentację geodezyjną. Nowa powierzchnia jest zgodna z danymi wynikającymi z księgi wieczystej oraz dokumentacją wydzielenia tej działki, znajdującą się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Nowym Sączu. Po wydaniu tej decyzji toczyło się administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe, które z uwagi na niepodpisanie protokołu granicznego przez G. Z. zostało przekazane do sądu powszechnego. Sąd Rejonowy w Muszynie dokonał rozgraniczenia, a środki odwoławcze skarżącej złożone w tym postępowaniu zostały odrzucone. W dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniosła, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie upoważniony przez nią geodeta nadużył jej zaufania i złożył do akt sprawy dokumenty geodezyjne, które były niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości i posłużyły w toczących się później postępowaniach rozgraniczeniowych do niekorzystnego dla niej wytyczenia granic. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r. odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, wskazując, że powierzchnia działki jest zgodna z danymi zapisanymi w księdze wieczystej oraz dokumentacją wydzielenia pgr. [...], znajdującą się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Nowym Sączu. Postępowanie w sprawie toczącej się w 2002 r. dotyczyło tylko zmiany powierzchni działki bez zmiany jej konfiguracji. Dokonany nowy pomiar powierzchni działki nr [...] nie miał przydawanego przez stronę znaczenia w sądowym postępowaniu rozgraniczeniowym, co wynika z treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Muszynie w sprawie [...]. Wskutek odwołania skarżącej Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podtrzymał argumentację organu I instancji, przy czym zarzuty odwołania dotyczące nieprawidłowości postępowania rozgraniczeniowego pozostają w ocenie tego organu bez wpływu na ocenę prawną spornej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca podtrzymała zarzuty co do postępowania zakończonego rozgraniczeniem, a w szczególności stwierdziła, że do podpisanego w dobrej wierze wniosku o sprostowanie powierzchni działki geodeta załączył dokument z załącznikami, które stały się podstawą późniejszych wadliwych decyzji rozgraniczeniowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zwrócił uwagę na charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jako samodzielnego postępowania administracyjnego, dotyczącego decyzji przy wydaniu której doszło do oczywistego naruszenia prawa. Skoro zatem w przedmiotowej decyzji dokonano jedynie zmiany powierzchni działki, nie zawarto żadnych regulacji dotyczących granic nieruchomości, zarzuty dotyczące wytyczenia nowej granicy nie mogą się ostać, tym bardziej, że o jej przebiegu rozstrzygnięto w innym postępowaniu. Poruszone w skardze kwestie związane z wadliwością ustaleń faktycznych i sfałszowaniem dokumentów nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Z., która w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzuciła naruszenie: - art. 31 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), polegające na przyjęciu za niewiarygodne dokumentów znajdujących się w archiwum - mapy zasadniczej oraz nakładki ewidencyjnej z 1978 r., a tym samym niedokonanie weryfikacji wiarygodności pomiarów dokonanych przez geodetę; - naruszenie § 5 w zw. z § 3, § 22, 23, 24, 20 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 12 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), § 45 ust. 2 w zw. z art. 35 pkt 5 oraz § 40 rozporządzenia Ministrów Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) na skutek przyjęcia, iż wytyczenie granic nastąpiło w oparciu o wymagane dokumenty, nie dostrzeżenie wadliwości tych dokumentów, uznaniu za błędne obliczeń z biegłego z 1978 r. oraz uniemożliwienie stronie wglądu do tych dokumentów w trakcie postępowań administracyjnych. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie art. 141 P.p.s.a. przez pominięcie wyjaśnień skarżącej dotyczących wydania decyzji w oparciu o sfałszowane dokumenty i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie, czy organ administracyjny w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób, który wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W oparciu o powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego podniosła, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie w postępowaniu rozgraniczeniowym na nierzetelnej i fałszywej dokumentacji sporządzonej przez geodetę M. W. Wprawdzie zaakceptowała ona nową powierzchnię działki wprowadzoną przez tego geodetę, ale obecnie nie zgadza się z dołączonym przez biegłego załącznikiem nr 203, który stanowi podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, i który to załącznik został dołączony po podpisaniu przez nią wniosku. Skarżąca kwestionuje przebieg granic, które uległy zmianie w wyniku nowych obliczeń zawartych w tym załączniku. Późniejsze postępowanie rozgraniczeniowe opierało się na dokumentach złożonych do tej sprawy i zakończyło się niekorzystnym dla niej ustaleniem przebiegu granic przez Sąd Rejonowy w Muszynie. W toku tego postępowania skarżącej odmówiono wglądu do dokumentów, a biegły sądowy wykorzystał dokumenty załączone przez geodetę W. Wyrok Sądu I instancji uprawomocnił się na skutek niemożności wywiedzenia apelacji z winy pełnomocnika. W dalszej części uzasadnienia skarżąca opisała przebieg postępowania rozgraniczeniowego, w toku którego nie wyjaśniono przyczyn różnic widniejących w powierzchniach działki na starych mapach ewidencyjnych i w wykazie zmian gruntowych z lat 1978 i z 1980 roku. Wyliczenia geodety W. były nieprecyzyjne i są sprzeczne z opinią biegłego geodety T. J., który wskazywał na przebieg drogi polnej istniejącej na gruncie między działkami [...] a [...]. Twierdzenie, iż zmiana powierzchni działki nie wynikała ze zmiany przebiegu granicy a z nowych obliczeń było błędne, gdyż każda zmiana powierzchni działki powadzi do zmiany granic i jej konfiguracji. Doszło tu zatem do naruszenia art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego, gdyż winno się wziąć pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Tych materiałów biegły nie oceniał. W toku czynności rozgraniczeniowych naruszono § 20 ust. 1 i 5 rozporządzenia, gdyż w dokumentach geodezyjnych nie ma jednoznacznych danych spełniających wymogi dokładności, określających przebieg granicy i położenia punktów granicznych. Granicę wyznaczono w oparciu o dane z ewidencji gruntów bez wyznaczania współrzędnych, tym samym obliczenia geodety Wąsowskiego mają charakter uznaniowy a Starosta nie dokonał ich sprawdzenia. Z uwagi na to, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez organ administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym i do postępowania tego zastosowanie mają reguły dowodowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, to organ prowadzący postępowanie był zobligowany do oceny prawidłowości opinii oraz zgodności z prawem złożonej dokumentacji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania zarzucono, że Sąd oparł się na wadliwych ustaleniach organów administracyjnych i nie wskazał, które dowody uznał za wiarygodne, a ponadto oparł się tylko na opinii jednego geodety i nie uwzględnił pomiarów dokonanych w postępowaniu rozgraniczeniowym z 2004 roku, nie określając przebiegu granic. Do stwierdzenia o istotnym wpływie na wynik sprawy wystarczy stwierdzenie hipotetycznego związku przyczynowego pomiędzy takim uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania. Główny Geodeta Kraju wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i podkreślił, że większość zarzutów skargi odnosi się do postępowania rozgraniczeniowego, które nie było przedmiotem kontroli w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem, zmiana powierzchni działki wynikała z dokumentów udostępnionych przez zainteresowane osoby, natomiast zarzuty co do braku dostępu strony do akt nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne - materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w złożonej skardze kasacyjnej przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest z reguły spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSAiwsa z 2004 r., nr 3, poz. 72). W tym miejscu stwierdzić należało, iż prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a. wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów. W pierwszym rzędzie należało zauważyć, że postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności tylko jednej decyzji administracyjnej, w wyniku której doszło wyłącznie do zmiany powierzchni działki stanowiącej własność skarżącej, bez zmiany jej konfiguracji i bez wytyczania nowych granic. Jeśli chodzi o instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, która to instytucja w niniejszej sprawie zdaniem autora skargi kasacyjnej winna mieć zastosowanie, stwierdzić należało, iż należy ona do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej czy też daleko idących analogii. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., tylko w ścisłe określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi tylko ten drugi wypadek. Posłużenie się przez ustawodawcę niedookreślonym zwrotem "rażące naruszenie prawa" może budzić i budzi zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wiele różnorakich wątpliwości. W zasadzie zgodnie przyjmuje się, że przypadek naruszenia przepisu prawa materialnego zachodzi tylko wówczas, gdy naruszono przepis, którego rozumienie nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść jest na tyle jasna, że nie wywołuje sporów doktrynalno - orzeczniczych. Przykładowo E. Śladkowska w artykule "Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym" (Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 11, str. 59) stwierdza m. in., że aby decyzji można było zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jej treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. Co najwyżej rozbieżności może wywołać ewentualna kwalifikacja wagi i skutków tego naruszenia. Naruszenie nie będzie "rażące", jeśli zastosowanie przepisu, któremu zarzuca się tę wadliwość, może zostać uzasadnione przyjętymi regułami wykładni lub w stosunku do tego przepisu w dacie wydawania decyzji, bez względu na późniejsze rozbieżności interpretacyjne, chyba że do naruszenia przepisu doszło w wyniku ewidentnie błędnej wykładni (nie dającej się uzasadnić żadnymi przyjętymi w teorii prawa metodami i dyrektywami). Z tego punktu widzenia zgodzić się należało z Sądem I instancji, że ocena prawidłowości wykładni przepisów ograniczona być musi tylko i wyłącznie do przepisów, które legły u podstaw decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego. Kontrola nie obejmowała i nie mogła obejmować prawidłowości postępowania w innych sprawach, toczących się przed organami administracyjnymi oraz przed sądami powszechnymi, nawet jeżeli w postępowaniach tych korzystano z dokumentacji załączonej do akt administracyjnych w sprawie, w której wydano decyzję stanowiącą przedmiot oceny pod kątem naruszenia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z zasady suwerenności organów oraz zasady swobody oceny dowodów zagwarantowanej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądami powszechnymi. Przy takim podejściu do ram postępowania stanowiącego przedmiot kontroli ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione te zarzuty kasacyjne, które dotyczyły w istocie posłużenia się przez organy administracyjne i przez sądy powszechne, w sprawie dotyczącej rozgraniczenia działki nr 31 z działką sąsiednią, dokumentami i opracowaniami biegłych geodetów załączonymi do zasobów geodezyjnych m. in. przy okazji rozpoznawania spornej sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jaki związek mają zarzucane naruszenia przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz powołanych w skardze kasacyjnej rozporządzeń z treścią rozstrzygnięcia, które obejmowało tylko i wyłącznie ustalenie nowego (większego niż dotychczasowy) obszaru nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, tym bardziej że wielokrotnie, także ostatnio w skardze kasacyjnej, skarżąca podkreślała, iż nie kwestionuje zmiany powierzchni swojej działki, ale "kwestionuje przebieg granic, które uległy zmianie w wyniku nowych obliczeń". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko podnosi się zarzut nieprawidłowości czy też niezgodności z rzeczywistym stanem prawnym dokumentów złożonych przez samą skarżącą lub upoważnionego przez nią geodetę do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Nowym Sączu. Tak sformułowane uzasadnienie zarzutu kasacyjnego nie ma jednak jakiegokolwiek związku z podstawą kasacyjną polegającą na naruszeniu prawa materialnego. Podobnie nie mieszczą się w granicach zarzutu naruszenia przepisów postępowania obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowości wynikłych w toku postępowania rozgraniczeniowego jakie toczyło się przed organami administracyjnymi oraz przed sądami powszechnymi w okresie po wydaniu decyzji stanowiącej przedmiot postępowania nieważnościowego. Nie jest zrozumiałe stanowisko skarżącej, że uchybienia te mają wpływ na ocenę zgodności z prawem spornej decyzji i skutkują możliwością stwierdzenia jej nieważności, skoro nie istnieje w takich okolicznościach i nie może istnieć jakikolwiek związek czasowy tych domniemanych uchybień z treścią decyzji z dnia [...] października 2002 r. oraz z przebiegiem postępowania administracyjnego, w wyniku którego doszło do jej wydania. Podniesiony w tym aspekcie zarzut nie zbadania przez sąd administracyjny I instancji, czy do wydania decyzji nie doszło w oparciu o sfałszowane dokumenty oraz czy nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie jakiejkolwiek innej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. nie może się ostać z tej przyczyny, że zarzut oparcia decyzji o fałszywe dowody nie mieści się w zamkniętym katalogu podstaw stwierdzenia nieważności wymienionym w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a przepisy dotyczące skargi kasacyjnej - o czym wspomniano już na wstępie - obligują stronę do wyraźnego i jednoznacznego wskazania przepisu, który został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny z wyżej podanych powodów, stosownie do treści art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.