II SA/Gl 1190/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 1 czerwca 2022 r. nr SKO.4106.465.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 25 lutego 2022 r. A. P. (strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, zwróciła się do Wójta Gminy K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opiekę nad matką – M. W. Orzeczeniem z dnia [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia 30 listopada 2022 r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 24 sierpnia 2020 r., natomiast samej daty powstania niepełnosprawności ustalić się nie da. Decyzją z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 650 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał na okoliczność, iż nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u matki skarżącej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Organ wskazał także, że małżonek matki strony legitymuje się orzeczeniem jedynie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Strona nie zgodziła się z odmowną decyzją organu I instancji i, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła od niej odwołanie. Zarzucono w nim naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. pomimo, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 uznano niekonstytucyjność części tej normy, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Nadto zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w związku z art. 23 oraz art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez błędną interpretację i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną matką, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. nr SKO.4106.465.2022 utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, wedle którego podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowić mógł art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w świetle wyroku TK wskazanego w odwołaniu ocena spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności. Jako powód utrzymania w mocy decyzji organu I instancji Kolegium wskazało natomiast to, że mąż matki skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a. u.ś.r. jednoznacznie wynika bowiem, że tylko legitymowanie się znacznym stopniem niepełnosprawności przez współmałżonka uprawnia krewnych osoby wymagającej opieki, która pozostaje w związku małżeńskim, do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tej opieki i rezygnacją z zatrudnienia z tego powodu. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wybrane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję strona, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła naruszenie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 23 i art. 27 tego Kodeksu w związku z art. 17 ust. 1 pkt. 4 oraz ust. 1a u.ś.r. poprzez uznanie, że przedmiotowe świadczenie nie przysługuje córce osoby wymagającej opieki. Podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt. 4 oraz ust. 1a poprzez uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż żyje mąż matki i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do żony. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, gdy współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowia nie potwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę dla przyznania wnioskowanego świadczenia dla skarżącej. Obok zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazano na naruszenie licznych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego w zakresie możliwości sprawowania opieki przez męża osoby wymagającej opieki. W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej męża osoby wymagającej opieki na okoliczność ustalenia, że z uwagi na swój stan zdrowia, ograniczenia ruchowe nie jest on w stanie zajmować się swoją żoną, gdyż sam potrzebuje pomocy osób trzecich. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, akcentując konieczność każdorazowego ustalenia, czy zobowiązani w pierwszej kolejności są obiektywnie w stanie sprawować opiekę. Ponadto na poparcie przedstawionego w skardze stanowiska przywołane zostały liczne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Do skargi dołączono dokumentację medyczną małżonka osoby wymagającej opieki. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, podobnie jak skarżąca, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.s.r. wynikają przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.s.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK jest przyjęcie, że nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece. Jednocześnie wskazać należy, że pozostawanie podopiecznego w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.s.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. W orzecznictwie podkreśla się, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Należy mieć na względzie, że przepisy k.r.o. dotyczą obowiązku alimentacyjnego z punktu widzenia cywilnego, które nakładają obowiązek pomocy osobie potrzebującej. Cywilistyczna konstrukcja świadczeń alimentacyjnych nie może jednak automatycznie przekładać się na regulacje dotyczące przyznawania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu, to że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do takiej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Według pierwszej linii orzeczniczej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21.06.2017 r., I OSK 829/16; z 14.12.2018 r., I OSK 1939/18; z 16.04.2020 r., I OSK 1115/19; z 7.05.2020 r., I OSK 2831/19 i z 25.01.2021 r., I OSK 2161/20). Według drugiej linii orzeczniczej Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.01.2016 r., I OSK 3283/14; z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20, I OSK 2392/20 i I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21; z 17.06.2021 r., I OSK 371/21; z 14.10.2021 r., I OSK 575/21; z 26.10.2021 r., I OSK 700/21; z 2.02.2022 r., I OSK 997/21; z 4.03.2022 r. I OSK 1657/21; 16.03.2022 r., I OSK 1232/21; z 28.03.2022 r. I OSK 1244/21). Stanowisko prezentowane w ramach drugiej linii orzeczniczej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stanowi bowiem wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym nie jest wewnętrznie sprzeczny, niejasny i w konsekwencji pozwala na ustalenie ustanowionej nim reguły. Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie wyprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można również uznać, że regulacja przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej dotyczącej męża osoby wymagającej opieki wskazać należy, że Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Sąd, jedynie wyjątkowo, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W realiach rozpoznawanej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak słusznie wskazało Kolegium, jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki, co w świetle wcześniejszych rozważań wyklucza celowość dowodzenia, że pomimo braku takiego orzeczenia zachodzi obiektywna przeszkoda do sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, w których z uwagi na stan zdrowia, pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia była dokonywana przez właściwy i kompetentny do tego organ. Dopóki więc w sprawie skarżąca nie wykaże, że małżonek osoby wymagającej opieki (mąż matki strony) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym wnioskiem stron w tym zakresie. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.