II SA/Kr 752/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. W. i K. N. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2020 r, znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala. [...] UZASADNIENIE W dniu 8 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie nr [...], znak: [...], którym nakazał inwestorom T. W. i K. N. wstrzymanie wstrzymuje robót budowlanych prowadzonych przy budowie drogi na dz.ew.nr [...] i [...], położonych w miejscowości P. , gmina N. o parametrach długość: 32 m, szerokość 3,30 m oraz nałożył na inwestora K. N. i T. W. obowiązek przedłożenia, w terminie do 15 czerwca 2019 roku, następujących dokumentów i opracowań: - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - czterech egzemplarzy projektu budowlanego w/w obiektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawniania budowlane oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez T. W. i K. N., Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 13 marca 202 r., znak [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2020 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. 2020 r. póz. 256, dalej: "kpa") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2019r. póz. 1186 z późn. zm., dalej: "upb). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie ustalił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż K. N. oraz T. W. w latach 2014-2018 wykonali roboty budowlane obejmujące nawiezienie i rozplantowanie na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] w P. kilku ton kruszywa oraz wykonanie nawierzchni bitumicznej pasem szerokości ok. 3,30 m i długości 32 m. Wykonane roboty należy zatem zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego - drogi, na wykonanie której zgodnie z art. 28 Pr. bud. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestorzy stosownego pozwolenia nie uzyskali. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przechodząc do oceny prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania MWINB zauważył, że zostały spełnione przesłanki, aby zakwalifikować wykonaną inwestycję jako budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 Pr. bud. Natomiast okoliczność, że właścicielom działek nr ewid. [...] i [...] w P. przysługuje służebność przejazdu przez działkę nr ewid. [...] nie oznacza zwolnienia ich z obowiązku przestrzegania przepisów ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jednak z uwagi na to, że upłynął wskazany w postanowieniu termin przedłożenia dokumentów, tut. Organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zreformował skarżone postanowienie w tym zakresie ustalając nowy termin wykonania obowiązku. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. W. i K. N.. W skardze podnieśli zarzut, że MWINB w K., a wcześniej PINB w L. w sposób błędny kwalifikują dojazd jako inwestycję budowlaną, a skarżących nieprawidłowo nazywa inwestorami, ponadto każdy ze wskazanych organów interpretuje przepisy prawa w sposób sprzeczny ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem prawa i z naruszeniem prawa do poszanowania słusznego interesu faktycznego i prawnego skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie wydanych postanowień w całości i przyznanie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że jako nabywcy działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej, przy jej zakupie zadbali o to by dojazd był możliwy. Została ustanowiona służebności przejazdu w przewidziany przez prawo sposób tzn. w formie aktu notarialnego. Urządzony został przejazd, lecz nie była to budowa drogi, a jedynie urządzenie przejazdu według ustalonego szlaku. Grunt został utwardzony, aby cele służebności zostały osiągnięte. Celem tym był i jest dostęp do drogi publicznej, wykonywany w sposób prawidłowy, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Wskazali, że utwardzenie drogi i jej urządzenie nie jest budową drogi wymagającą pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocenia legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego wstrzymującego roboty budowlane i nakazującego inwestorom samowolnie wykonanych prac budowlanych (drogi) przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji tego obiektu. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy ) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wstępny wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3). Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane, a procedura legalizacyjna wdrożona została przez organy nadzoru budowlanego w związku z nielegalną budową drogi na dz. ew. nr [...] i [...], położonych w miejscowości P. , gmina N. o parametrach długość: 32 m, szerokość 3,30 m. Skarżący zarzucają, że w istocie wykonywane przez nich roboty budowlane nie są budową, tylko urządzeniem przejazdu według ustalonego szlaku ustanowionej służebności drogowej, było to utwardzenie drogi i urządzenie jej zgodnie z przeznaczeniem – aby cele służebności zostały osiągnięte. Celem tym miał być dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu zarzut ten jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiadali pozwolenia na budowę na wykonanie spornych robót, nie przeczą temu sami skarżący. Niesporne również pozostaje, że skarżący w latach 2014 – 2018 najpierw nawieźli i rozplantowali na działce [...] i częściowo na działce [...] kilka ton kruszywa, a następnie wykonali powierzchnię bitumiczną (asfaltową), w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi. Droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ustawy prawo budowlane). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy, zamierzona przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej oraz jej wyasfaltowanie w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. II SA/Wr 688/17). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela. Utwardzenie drogi gruntowej i jej wyasfaltowanie stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Na wykonanie tego rodzaju robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym wdrożona przez organy na zasadzie art. 48 ustawy prawo budowlane procedura legalizacyjna jest w niniejszej sprawie prawidłowa. Wobec powyższego nie można zgodzić się z poglądem, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do niewymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, co zostało wykonane po to, aby cele służebności zostały zrealizowane. Rzeczywiście, w KW nr [...] jest wpisana służebność przejazdu przez działkę ewid. [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek ewid. [...], [...], [...]. Jednak służebność ta oznacza jedynie możliwość legalnego korzystania z cudzej nieruchomości, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 Kodeksu Cywilnego, jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Sam fakt ustanowienia służebności drogowej, jako ograniczonego prawa rzeczowego, nie zwalnia natomiast z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Nie mogą zostać również uwzględnione podnoszone przez skarżących okoliczności, że uzyskali zgodę sąsiadów na utwardzenie drogi. Nie jest to zresztą twierdzenie do końca prawdziwe, bo na k. 70 akt. adm. znajduje się włączone do protokołu rozprawy oświadczenie pełnomocnika M. Ś. – K. Ś., w którym wskazuje, że z pomiarów geodezyjnych wynika, że droga urządzona została także na działce [...] i dlatego "wyraził zgodę inwestorowi na wykonywanie nakazów PINB" (k. 70 akt adm. I instancji). Należy podzielić argumenty prawne MWINB zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, dotyczące interpretacji art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane. Właściwa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że zwolnieniu z decyzji o pozwoleniu na budowę podlega utwardzenie drogi na działce budowlanej, tj. na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3050/14, dostępne w CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie do utwardzenia doszło na terenie nie będącym działką budowlaną, na której prowadzone są inne roboty budowlane, tylko urządzenie (utwardzenie) drogi było dla skarżących celem samym w sobie. Ponadto zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami utwardzenie drogi przez skarżących w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane, samo w sobie przekreślało możliwość zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że skarżący sami wskazali, że dokonali prac, w celu umożliwienia dojazdu do drogi publicznej, z czego wynika, że wcześniej nie było to możliwe i aby móc poruszać się po nieruchomości obciążonej służebnością np. samochodem należało dokonać robót, które de facto doprowadziły do powstania drogi w myśl wcześniej przywołanych przepisów. Nie mają też racji skarżący, że organ nieprawidłowo nazywa ich inwestorami. Choć samo pojęcie inwestora nie zostało wprost zdefiniowane w ustawie prawo budowlane to nie powinno nasuwać większych wątpliwości - literalnie, a także wg słownika języka polskiego to osoba fizyczna lub prawna dokonująca inwestycji (czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego). Obowiązki inwestora zostały określone w przepisach p.b. w art. 18 ust. 1 (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2870/16 ). Wobec tego, że zarzuty skargi okazały się bezzasadne, podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.