II OSK 1746/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 152/09 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (zwane dalej SKO w Bielsku-Białej) z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości, a także zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Starosta Pszczyński uzgodnił realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji paliw" i określił warunki jej realizacji. W podstawie prawnej postanowienia powołał art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że postanowienie wydano w związku ze złożonym wnioskiem do Burmistrza Pszczyny o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 powołanego wyżej rozporządzenia instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych (...) należą do przedsięwzięć, dla których sporządzanie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, a przy uwzględnieniu dodatkowych aspektów, m.in. ryzyka wystąpienia awarii, gęstości zaludnienia – uzasadnione, co też potwierdził swoim rozstrzygnięciem Burmistrz Pszczyny. Skarżąca spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniła, że wydane postanowienie nie wskazuje w jakim zakresie dokonane zostało uzgodnienie, a więc jakie normy i przepisy określone w przepisach szczególnych organ wziął pod uwagę, a które pominął. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podkreśliło, że uzgodnienie wydano w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że organ może orzekać w ramach granic swobodnego uznania i w ocenie organu odwoławczego zasada swobodnej oceny dowodów nie została naruszona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca spółka zarzuciła między innymi naruszenie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny bazy, stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Wskazała, że Starosta w postanowieniu uzgadniającym tylko częściowo określił wymogi warunkujące realizację zgłoszonej inwestycji, wymieniając niektóre warunki, a inne pomijając milczeniem. Nie rozstrzygając w tym zakresie pozostawiono inwestora w niepewności, co do warunków przyszłej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania sądowego, informując, że w związku z wejściem z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie zmieniającej postępowanie m.in. w przedmiotowej sprawie, Kolegium wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Stwierdzając nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej. Przedmiotem kontroli jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku Białej, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ustawa ta zmieniona została ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W art. 153 tej ustawy wskazane zostały reguły przejściowe. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie (poza dokładnie wymienionymi przypadkami) przepisy dotychczasowe. W zakresie przypadków wymagających współdziałania pomiędzy organami administracji, w toku postępowania zmienia się właściwość rzeczowa organów współdziałających, a na mocy ust. 2 omawianego przepisu wyłączono możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli organ I instancji wydał postanowienie pod rządami starych przepisów i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, a w dacie rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy obowiązują nowe przepisy, nie przewidujące takiego zażalenia, to organ powinien orzekać zgodnie z zacytowanym powyżej uregulowaniem art. 153 ust. 2, czyli uznać, że obowiązujące zasady nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia. Postanowienie organu I instancji – Starosty Pszczyńskiego wydane zostało w dniu 27 października 2008 r., a zatem już po uchwaleniu w dniu 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie lecz jeszcze przed jej wejściem w życie. Podstawą wydania tego postanowienia były zatem "stare" przepisy, stąd prawidłowe pouczenie organu o przysługującym zażaleniu. Także zażalenie złożone zostało przez stronę podczas obowiązywania niezmienionej ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednak już rozpatrzenie tego zażalenia nastąpiło w zmienionym stanie prawnym. Miało to miejsce w dniu 17 grudnia 2008 r. (data wydania zaskarżonego postanowienia), a zatem już po wejściu w życie nowych przepisów, nie przewidujących możliwości wniesienia takiego zażalenia. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a mianowicie złożenia wniosku o umorzenie postępowania wobec wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że zbieg uprawnień do weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w trybie postępowania sądowego oraz w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego nie powinien mieć miejsca. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 153 ust. 1 i art. 153 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie [...]. Zarzuciła także naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez niezrozumiałe zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 100 zł zamiast kwoty wnioskowanej w skardze (835 zł). Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 360 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że jej zarzuty nie są zasadne w zakresie dotyczącym pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i 2 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., zwanej dalej u.o.u.i.o.ś.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy jednoznacznie stanowi, że na postanowienie wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc także przez właściwego miejscowo i rzeczowo starostę nie przysługuje zażalenie. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. wynika, że w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Jest bowiem oczywiste, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ współdziałający w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 k.p.a. projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Ponadto art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jest to przepis lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Wynika to z tego, że postanowienie Starosty Pszczyńskiego, uzgadniające przedmiotowe przedsięwzięcie zostało wydane w dniu 27 października 2008 r. czyli jeszcze przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Natomiast postanowienie SKO w Bielsku-Białej, które utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji po wniesieniu zażalenia w dniu 10 listopada 2008 r. przez A. Sp. z o.o. zostało wydane w dniu 17 grudnia 2008 r., czyli już po wejściu w życie u.o.u.i.o.ś. w tym art. 153 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Stąd, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, powyższa reguła dotyczy również tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, stąd niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dlatego też, jeżeli nastąpiło już merytoryczne rozpoznanie powyższego zażalenia przez SKO w Bielsku-Białej oznacza to, że przedmiotowe postanowienie SKO zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności, przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy p.p.s.a. Po drugie, art. 56 cyt. ustawy p.p.s.a. co także Sąd I instancji prawidłowo orzekł jednoznacznie stanowi, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu jeżeli wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu, co w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto, zarzut kasacyjny nie był w tym zakresie podniesiony odnośnie braku zastosowania tego przepisu. Po trzecie, zasadny jest tylko zarzut kasacyjny dotyczący pkt 2 wyroku Sądu I instancji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania sądowego należnych od SKO w Bielsku-Białej. Ich obliczenie nastąpiło bowiem z naruszeniem dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy p.p.s.a., a także § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 cyt. ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 2 i orzekł o kosztach postępowania sądowego, w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a., biorąc pod uwagę oddalenie skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym zaskarżonego pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.