II SAB/Łd 65/20

SENTENCJA Dnia 30 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 roku sprawy ze skargi I. Ł. na bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...]; 3. zasądza od Burmistrza P. na rzecz skarżącego I. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp UZASADNIENIE I. Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Burmistrza P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi administracji naruszenie art 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, a także art 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) - powoływanej jako: "u.d.i.p." - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie. Skarżący wyjaśnił, że 13 lipca 2020 r. osobiście dostarczył do Urzędu Miejskiego w P. wniosek o udzielenie informacji publicznej skierowany do Burmistrza P., w którym zwrócił się z prośbą o udostępnienie mi kopii decyzji zezwalającej na umiejscowienie ogródka gastronomicznego przed jego posesją, w pasie drogi gminnej. W otrzymanej odpowiedzi datowanej na 21 lipca 2020 r., dostarczonej pocztą 30 lipca 2020 r. organ wyjaśnił, iż decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogi została wydana, jednakże organ odmówił skarżącemu udostępnienia kopii przedmiotowej decyzji, powołując się na Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że organ nie wydał w tym przedmiocie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, na co wskazują przepisy art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez co został pozbawiony drogi odwoławczej w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wskazał dalej, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja administracyjna wydawana przez organ administracji publicznej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz, że decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Wobec powyższego organ jest zobowiązany do udostępnienia skarżącemu kopii decyzji objętej wnioskiem. Skarżący nie neguje faktu, że z uwagi na ochronę danych osobowych decyzja przed udostępnieniem powinna zostać zanonimizowana. Z uwagi na powyższe oraz fakt, że organ nie udostępnił pełnej informacji w niniejszej sprawie zgodnie z wnioskiem, w ocenie skarżącego Burmistrz P. pozostaje w bezczynności, dlatego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 13 lipca 2020 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi, pismem z 21 sierpnia 2020 r., znak: [...], Urząd Miejski w P. przesłał I. Ł. zanonimizowane kopie decyzji w sprawie ustawienia ogródka gastronomicznego na wysokości zlokalizowanych pod numerami 16 i 16a na Placu A w P.. Przekazując ww. decyzje organ posłużył się rozstrzygnięciem zawartym w wykroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt l OSK 1/20, w myśl którego decyzja administracyjna, wydana w indywidualnej sprawie, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle powyższego skarga I. Ł. stała się bezprzedmiotowa, a postępowanie sądowe winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA: z 11 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3328/15; z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16 – dostępne w CBOSA pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał. Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Wśród rodzaju informacji podlegającej udostępnieniu ustawodawca wskazał m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p.). Z kolei z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Przy czym art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Mając powyższe na względzie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz P. jest organem władzy publicznej, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ww. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie informacja, jakiej żądał skarżący, tj. udostępnienie kopii decyzji w sprawie ustawienia ogródka gastronomicznego na wysokości zlokalizowanych pod numerami 16 i 16a na Placu A w P., stanowi informację publiczną stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, do dnia wpływu skargi do organu (tj. do 17 sierpnia 2020 r.) Burmistrz P. nie udostępnił żądanej informacji. Dopiero pismem z 21 lutego 2020 r., a więc już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu, organ udzielił odpowiedzi skarżącemu na jego wniosek z 13 lipca 2020 r. Powyższe skutkuje tym, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania wymaganych czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. W dalszej kolejności, oceniając charakter bezczynności organu należało stwierdzić, że brak jest okoliczności, które usprawiedliwiałyby pogląd o tym, że organ w stwierdzonej bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność nie pozwoliło rozciągnąć w czasie bezczynności organu, a długość tego okresu ma zasadniczy wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 – dostępne w CBOSA pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. Reasumując, Sąd na podstawie art. 149 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Jednocześnie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. B.A.