I OSK 1241/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Gl 80/10 przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach w sprawie ze skargi B. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sygn. akt II SAB/Gl 80/10 oddalił skargę B. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (zwane dalej: SKO w Katowicach) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Pismem z dnia 14 października 2010 r. B. G., zastępowany przez adwokata R. R., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność SKO w Katowicach w sprawie nierozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. W skardze B. G. domagał się zobowiązania SKO w Katowicach do wydania aktu rozstrzygającego merytorycznie jego wniosek o stwierdzenie nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2010 r. w pkt IV. 1 petitum odwołania wniósł równocześnie o stwierdzenie przez SKO nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. W okresie blisko 7 miesięcy liczonym od doręczenia SKO tego wniosku do dnia wniesienia skargi organ nie wydał jednak żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiocie zgłoszonego żądania. Nie wyznaczył też na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., powoływanej dalej, jako k.p.a.), dodatkowego terminu do jej załatwienia. Zdaniem skarżącego niczego w tej sprawie nie zmienia fakt, że żądanie stwierdzenia nieważności strona zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie wymaga dla wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji żadnej szczególnej formy, a winien on jedynie spełniać wymogi przewidziane w art. 63 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślił także, że ma świadomość, iż nie można łączyć trybu odwoławczego z trybem nieważnościowym, a także świadomość konieczności precyzyjnego określenia, z którego środka prawnego korzysta. Przedmiotem wniesionego odwołania była jednak decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2010 r., natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 2009 r. Na marginesie skarżący zaznaczył jedynie, że nie wzywał na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) albowiem tryb ten jest wymagany jedynie dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., i nie można go odnosić do decyzji albo bezczynności organu w jej wydaniu ( art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając to żądanie SKO w Katowicach powołało się na przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. nakazujący przed wniesieniem skargi wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. W przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego nie znajduje zastosowania art. 52 § 1 p.p.s.a., gdyż nie ma organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, do którego można wnieść środek w postaci zażalenia do organu wyższej instancji, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. Zdaniem SKO w Katowicach skarżący winien jednak skorzystać z środka przewidzianego w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., a mianowicie wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie SKO w Katowicach w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 53 § 3 p.p.s.a , gdyż odnosi się on jedynie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Z całą pewnością jednak zastosowanie winien znaleźć art. 52 § 4 p.p.s.a. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że powołany przepis mimo, iż mówi jedynie "o aktach" to obejmuje również przypadki "bezczynności w zakresie podejmowania aktów". Mimo iż redakcja omawianego przepisu nie jest zbyt jasna to jednak zastosowanie do niego wykładni gramatycznej, w wyniku której dochodzi do wyłączenia generalnej zasady w odniesieniu do skarg na bezczynność organów takich, jak samorządowe kolegia odwoławcze, nie wydaje się właściwe. Odczytanie art. 52 § 4 p.p.s.a., jako odnoszącego się do aktów w znaczeniu pozytywnym nie może być uznane za prawidłowe, gdyż przepis ten należy odnieść do wszystkich innych przypadków nie objętych art. 52 § 1-3 p.p.s.a. Dotyczy on bowiem zarówno tych aktów, które nie mieszczą się wśród wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., jak i bezczynności – "jako aktu zaniechania podjęcia działań nakazanych przez prawo". Z ostrożności procesowej Kolegium zreferowało także stan sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta Katowice stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2007 r., nr [...], którą skierowano B. G. na badania lekarskie. Jednocześnie organ ten odmówił uchylenia tej decyzji w związku z tym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Od tej decyzji skarżący, zastępowany przez adwokata, wniósł w ustawowym terminie odwołanie. W odwołaniu tym: w pkt. I zaskarżona została w całości przedmiotowa decyzja, w pkt. II postawiono tej decyzji szereg zarzutów, w pkt. III wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie skierowania odwołującego się na badania lekarskie. Następnie w pkt IV odwołania pełnomocnik skarżącego wskazał, że "w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, w związku z zarzutem wymienionym w pkt 2 wnosi o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2009 r., nr [...], 2. stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w Katowicach z dnia [...] stycznia 2010 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. G. od decyzji Prezydenta Miasta Katowice wskazanej w pkt 1, 3. zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu, kiedy akty stwierdzające nieważność decyzji wskazanej w pkt 1 i postanowienia wskazanego w pkt 2 staną się ostateczne, 4. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2010 r. (obecnie skarżonej), 5. stwierdzenie niedopuszczalności rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2010 r., 6. rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Z kolei w pkt V odwołania pełnomocnik skarżącego podał, że w razie nieuwzględnienia wniosków, o których mowa w pkt. III albo w pkt IV wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Katowice do ponownego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Mając na uwadze tak sformułowane żądania SKO w Katowicach doszło do przekonania, że opisane wnioski mają charakter alternatywny, a zatem uwzględnienie jednego z nich wyłącza pozostałe. W konsekwencji uwzględniło ono jedno z alternatywnie sformułowanych żądań, które zawarte zostało w pkt V odwołania, bowiem decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. SKO w Katowicach wskazało też, że po zapoznaniu się z treścią przedmiotowej skargi postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Wyrokiem z dnia 16 marca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie jest zasadna, aczkolwiek wbrew stanowisku SKO w Katowicach należało ją uznać za dopuszczalną. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Sąd stwierdził, że skoro skarga dotyczyła bezczynności organu w sprawie wydania w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) decyzji administracyjnej to należało uznać ją z tego punktu widzenia za dopuszczalną. Przechodząc do oceny wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach nie było bezczynne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. Zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądanie zamieszczone w pkt. IV odwołania wniesionego przez B. G. od decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] nie było jednoznaczne. Wprawdzie zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącego, że żądnie stwierdzenia nieważności decyzji nie wymaga żadnej szczególnej formy, jednak, na gruncie niniejszej prawy nie tyle kwestia braku zachowania jakiejś szczególnej formy zgłoszonego wniosku była istotna ile brak jednoznaczności tego wniosku, a w szczególności jego warunkowy charakter. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądania zawarte w pkt III, IV i V petitum odwołania zostały sformułowane przez pełnomocnika skarżącego alternatywnie, powodowało to, że uwzględnienie jednego z tych żądań zwalniało organ z rozpatrzenia pozostałych. W przypadku żądań zawartych w pkt. III i V petitum odwołania stwierdzić nawet trzeba, że wykluczają się one wzajemnie, bowiem w wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Kolegium mogło wydać albo decyzję opartą na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albo decyzję kasatoryjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Najdalej idącym były zaś żądanie zawarte w pkt IV 1 odwołania. Uwzględnienie tego żądania stwarzałoby przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę kolejnego wznowienia postępowania, tym razem w sprawie, w której zapadła zaskarżona w odwołaniu z dnia [...] marca 2010 r. decyzja organu I instancji. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności wskazanej w pkt IV. 1 decyzji SKO z [...] listopada 2009 r. spowodowałoby, że w obrocie prawnym znalazłaby się decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 2009 r. uchylająca pierwszą zapadłą w sprawie ostateczną decyzję organu I instancji z [...] października 2007 r., nr [...]. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że SKO w Katowicach nie pozostawało w bezczynności, gdyż zasadnie potraktowało ono wniosek skarżącego dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2009 r., jako wniosek alternatywny (warunkowy). Wydanie zaś decyzji wskazanej w pkt V petitum odwołania zwalniało organ z merytorycznego rozpatrzenia wniosku zawartego w jego pkt IV 1, bowiem wszystkie kwestionowane przez stronę orzeczenia pozostają ze sobą we wzajemnych związkach. Sąd wskazał, iż przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, że organ wszczynając postępowanie nieważnościowe, jakiego domagała się strona w pkt. IV.1 odwołania pozostawałby w bezczynności w rozpatrzeniu wniesionego odwołania, czy w rozpoznaniu wniosku zawartego w pkt IV.2. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pełnomocnik powinien być świadomy takiego charakteru żądań zamieszczonych w odwołaniu z dnia 1 marca 2010r. W konsekwencji po wydaniu przez SKO w Katowicach decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], winien ponowić on swoje żądanie nie opatrując go tym razem żadnymi dodatkowymi warunkami. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z wniesioną skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. wszczęło na wniosek strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 2009 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu przyjęcie stanowiska, że przed wniesieniem skargi organ ten pozostawał w bezczynności skutkowałoby umorzeniem postępowania sądowego na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 147 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że podnoszony z ostrożności procesowej wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia mógł zwolnić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ten - nie rozpoznawszy wniosku - w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej zawarł rozważania, które powinny być przedmiotem decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie, sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż wniosek o stwierdzenie nieważności jako najdalej idący powinien zostać rozpoznany w pierwszej kolejności bowiem miał największe znaczenie dla losów dalszego postępowania jak i uprzednio wydanych decyzji. Natomiast wniosek o uchylenie decyzji został sformułowany jedynie z ostrożności procesowej. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ choć uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję, to odnosił się jednak do kwestii, które powinny stać się przedmiotem rozważań w decyzji wydanej na skutek żądania stwierdzenia nieważności, a jednocześnie nie rozstrzygał o żądaniu stwierdzenia nieważności, wobec czego skarżący zdecydował się wnieść skargę na bezczynność organu. W odniesieniu do postanowienia SKO w Katowicach z dnia [...] listopada 2010r. wszczynającego postępowanie nieważnościowe – na wniosek strony – pełnomocnik skarżącego podniósł, że strona nie kierowała do organu żadnego innego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a ten, do którego owo postanowienie się odwołuje, jest tym, który zawarty został w odwołaniu, a przy którego rozstrzyganiu organ nie miał się - zdaniem Sądu pierwszej instancji - dopuścić bezczynności. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w przypadku uznania stanowiska Sądu za trafne tj., że wniosek ten był alternatywny i miał postać warunkową, to konsekwentnie należałoby wskazać, że warunek do jego rozstrzygnięcia nadal się nie ziścił - a jeżeli tak, to bezprzedmiotowe byłoby wszczynanie na jego podstawie postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o oddalenie jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, która może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a a więc naruszeniu przepisów postępowania. Przypomnieć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy wskazał przepisy art. 141 § 4 w zw. z art. 149 p.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego uchybienie to miało polegać na wadliwym uznaniu, że podnoszony z ostrożności procesowej wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zwolnił SKO w Katowicach od rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności oraz, to, że w uzasadnieniu kasatoryjnej decyzji podniesiono rozważania, które powinny być przedmiotem postępowania w postępowaniu nieważnościowym. Przede wszystkim należy zauważyć, iż skarga kasacyjna została skierowana do orzeczenia sądu administracyjnego rozstrzygającego w przedmiocie bezczynności organu. Jak wyżej wskazano skarga kasacyjna powinna wskazywać na istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydanym orzeczeniem a zaistniałym uchybieniem procesowym, którego skutkiem powinien być inny wynik postępowania sądowego. Natomiast z zarzutów skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienia trudno wywnioskować jakiego wyniku postępowania sądowego miałby oczekiwać pełnomocnik skarżącego. Stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż zawarty w złożonym odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji jest tylko wnioskiem sformułowanym z ostrożności procesowej nie wymaga komentarza, gdyż nasuwa się pytanie: to jaki miałby być podstawowy wniosek zawarty w odwołaniu, może o utrzymanie decyzji w mocy?. Kwestie sformułowania żądań zawartych w odwołaniu w sposób prawidłowy i wyczerpujący zostały zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji i nie wymagają uzupełnienia. Należy podzielić uwagi i zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji, iż sposób sformułowania odwołania przez pełnomocnika skarżącego determinował działania organu i należy uznać za słuszne postępowanie, iż organ przyjął w pierwszej kolejności do rozpoznania odwołanie w trybie zwykłym, powinno to być wręcz jego priorytetem, gdyż wniesiono środek odwoławczy w zwykłym postępowaniu. Natomiast zawarty w odwołaniu wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył całkowicie innej decyzji. Sposób sformułowania odwołania i postawienie kaskadowych zarzutów wręcz wzajemnie się wykluczających przy świadomości wnoszącego odwołanie o wzajemnie się wykluczających trybach postępowania: zwykłym i nadzwyczajnym, czyni całkowicie usprawiedliwionym podejmowanie czynności przez SKO w Katowicach. Także jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności również nie zadowala pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną. Natomiast zarzuty dotyczące treści uzasadnienia decyzji SKO w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r. nie mogą być podnoszone w sprawie dotyczącej bezczynności organu i to dotyczącej innego postępowania. Właściwą drogą w tym zakresie jest skarga do sądu administracyjnego na decyzję SKO w Katowicach z dnia [...] lipca 2010 r., czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł. W ramach skargi na bezczynność nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, jeżeli zarzuty dotyczą innej decyzji. Całkowicie niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 k.p.a. i także uzasadnienie skargi kasacyjnej tej kwestii nie wyjaśnia, wobec powyższego trudno do takiego zarzutu się odnieść kontrolując postępowanie w zakresie bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako całkowicie bezzasadną.