II GSK 1722/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Go 201/11 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. B. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Go 201/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę S. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I. W dniu 15 maja 2009 r. S. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w N. S. z/s w K. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w przedmiotowym wniosku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosiła 80,15 ha a do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO) wynosiła 79,65 ha. W związku z wykrytymi we wniosku nieprawidłowościami w dniu 30 czerwca.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu 8 września 2009 r. S. B. złożył korektę wniosku wraz z oświadczeniem, że "Działka rolna DC/DC1 została błędnie zadeklarowana w oświadczeniu o uprawach przeznaczonych na susz paszowy". W dniu 29 lipca 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni obejmująca działki rolne położone w granicach województwa l., która wykazał, że powierzchnia zadeklarowana jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Wynik kontroli zawarto w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr 9004-670/10. W związku z kolejnym wezwaniem do usunięcia braków wniosku w zakresie nieprawidłowości w zadeklarowaniu działki DI1 do uzupełniającej płatności obszarowej z trwałymi użytkami zielonymi, w dniu 4 sierpnia 2010 r. wnioskodawca dokonał kolejnej korekty wniosku, do której załączył oświadczenie o przeznaczeniu na susz paszowy traw uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Kolejne wyjaśnienie dotyczyło objęcia zadeklarowanych działek rolnych C1 oraz części DE1 (dz. ew. nr 149) umową w ramach mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej "Dopłaty do produkcji suszu paszowego" zawartą z zatwierdzonym przedsiębiorstwem przetwórczym. Dalsza weryfikacja wniosku w oparciu o materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych wykonanych we wrześniu 2004 r. wykazała, ze część działek ewidencyjnych nr 330 (0,44 ha), nr 331 (0,04), nr 218/1 (0,66 ha), nr 388/3 (0,23 ha), nr 228 (0,43 ha), nr 155/10 (0,56 ha), nr 266 (0,15 ha), nr 313/1 (1,10 ha) nie kwalifikują się do płatności, ze względu na brak ich utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Łączna powierzchnia działek rolnych niekwalifikujących się do płatności JPO i UPO, dla których zastosowano kod WIZ-DR10, wyniosła 3,61 ha. W związku z powyższym powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła: dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) 76,54 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) 75,08 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, uwzględniając powyższe ustalenia wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję nr [...], którą przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej kwocie 58 649,48 zł, w tym z tytułu JPO kwotę 35 143,85 zł (potrącenie 3 660,40 zł) i UPO kwotę 23 505,63 zł (potrącenie 3 258,14 zł) Przedmiotowa decyzja zawierała wykluczenie z płatności części działek rolnych, na których stwierdzono brak utrzymania dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż występują zadrzewienia i zakrzewienia. Zastosowanie kodu WIZ-DR10 do części 8 działek ewidencyjnych skutkuje trwałym wykluczeniem wskazanych powierzchni z płatności. Kwestionowane powierzchnie ustalono na podstawie pomiarów wykonanych na ortomapie, będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym poddanym korekcie geometrycznej. Organ wskazał, że ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. Organ wyraził pogląd, iż zdjęcia lotnicze wykonane we wrześniu roku 2004 przedstawiają stan faktyczny w tymże roku. Jeśli zatem widoczne zadrzewienia i zakrzaczenia istnieją w 2004 r., to tym bardziej istniały w okresie wcześniejszym, tj. na dzień 30 czerwca 2003 r. Wobec powyższego ustalenia organu I instancji w oparciu o będące załącznikiem graficznym do wniosku ortofotomapy zgodnie z przytoczonym powyżej przepisem prawa są jak najbardziej zasadne. Organ I instancji wskazał również, że działki DI1 (0,18 ha) i DE1 (0,78 ha) zostały wykluczone z UPO ze względu na nieobjęcie ich umową zawartą z zatwierdzonym przedsiębiorstwem przetwórczym w ramach mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej "Dopłaty do produkcji suszu paszowego" S. B. złożył odwołanie od decyzji z [...] września 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które następnie dwukrotnie uzupełniał. Nie zgadzał się z odmową przyznania wsparcia do wskazanych w decyzji działek oraz zastosowaniem kodu WIZ-DR10. Zarzucił organowi lakoniczność uzasadnienia decyzji, pominiecie wniosku o powołaniu niezależnego biegłego czy odstąpienie od przesłuchania poprzedniego właściciela gruntu, co do stanu spornych działek w roku 2003. Zakwestionował również wykluczenie wskazanych działek z UPO, twierdząc, że obie działki są objęte umową zawartą z przedsiębiorstwem przetwórczym. Wskazał także na ustalenia kontroli z 1 grudnia 2010 r., która jego zdaniem, potwierdziła użytkowanie działek oraz objecie umową z WPR. II. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że dane dotyczące wykluczonych powierzchni z roku 2009 pokrywają się w całości z powierzchnią wykluczoną w roku 2008. Ustalenia w tym zakresie były poddane kontroli sądowej i Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Go 860/10 skargę oddalił. III. Nie zgadzając się z powyższą decyzją S. B. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. W skardze zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, nieustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, przyjęcie takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla czerwca 2003 r. na podstawie ortomapy z września 2010 r. W szczególności nieustaleni liczby drzew i krzewów na spornych działkach w czerwcu 2003 r. w kontekście dozwolonych norm wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 44, poz. 266) oraz nieustalenie elementów natury oprócz zadrzewień i zakrzaczeń, które mogą obrazować powoływane przez organ piksele na podstawie dostępnych ortomap, jak też na niewykonaniu opinii retrospektywnej spornych terenów na 30 czerwca 2003 r., art. 8 Kpa przez nieczytelne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, w szczególności w zakresie nie przeprowadzonych dowodów. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Go 201/11 skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że włączone do akt egzemplarze ortofotomap wskazują na zakwestionowany obszar wymienionych numerach działek nr 330, 331, 218/1, 388/3, 228, 155/10, 266 i 313/1, co do których przyjęto, że nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Szczegółowe przedstawienie w uzasadnieniu decyzji metody pomiaru odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej oraz sposobu wyliczenia pominiętej powierzchni /zliczanie pikseli przez program komputerowy w ramach systemu /ZSZiK/ nie pozostawia wątpliwości, co do prawidłowości obliczenia wyłączonej z płatności powierzchni. Sąd wskazał, że prawidłowe i zgodne z zasadami logiki było też wnioskowanie organów na podstawie ortofotomap wykonanych w 2004 r., na których wyraźnie została uwidoczniona wielkość i intensywność zadrzewień lub zakrzewień na poszczególnych działkach, że skoro tego typu roślinność porastała działki w 2004 r., oczywistym jest, że ta roślinność istniała tam także 30 czerwca 2003 r. Sąd wskazał, że przy pracach wykonywanych na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych /LPIS/ nadzór i zatwierdzanie należy do osób posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Bezpodstawnie zatem skarżący wskazywał na nieprzydatność czy wadę interpretacji ortofotomap. Odnosząc się natomiast do zarzutu sprzeczności decyzji z przepisami Ministra Rolnictwa, Sąd wskazał, iż z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., z którego wynika, że możliwe jest porastanie gruntów rolnych pojedynczymi drzewami i krzewami (nie może przekraczać 50 drzew na hektar) Sąd wskazał, iż z ortomapy jak wskazał organ, wynika, że zadrzewienia są zwarte i systematyczne. Z załączonych do akt ortofotomap, w części zakwestionowanej przez organy widać wyraźnie, że ten teren jest zadrzewiony lub zakrzaczony, a nie jest terenem gdzie stoją snopki siana, połamane gałęzie lub zalania. W ocenie Sądu do odczytu tego, co na nich jest widoczne, nie są potrzebne wiadomości specjalne i dowód opinii biegłego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że niejasność dotyczyła jedynie sposobu obliczania powierzchni zakwestionowanego terenu i to zostało przez organ szczegółowo wyjaśnione. V. S. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G., w sytuacji gdy została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, odnoszących się do błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności art. 7, 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – w skrócie Kpa) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) poprzez: - oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie i ograniczaniu materiału dowodowego do dowodu z ortomapy w sytuacji, gdy dowód ten nie był wystarczający dla pełnego wyjaśnienia sprawy, - nieustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, w szczególności: - nie wykonaniu opinii, co do stanu nieruchomości, w tym istniejącego zadrzewienia i zakrzaczenia w czerwcu 2003 r. na spornych działkach, - nie wykonaniu opinii na okoliczność, czy istniejące zadrzewienie i zakrzaczenie wyłączało możliwość uznania gruntu rolnego za pozostający w dobrej kulturze rolnej wedle rozporządzenia MRiRW z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, - na ustaleniu czy obraz z ortomapy nie obrazuje innych elementów natury np. snopków siana, połamane gałęzie, zalania) - przyjęcie takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla miesiąca czerwca roku 2003 r. na podstawie ortofotomapy z września 2004 r., W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. W szczególności podkreślił, że zarzuty dotyczące wykorzystania ortomapy są bezzasadne i wynikają z nieznajomości tej metody. Zdjęcia wykonane we wrześniu 2004 r., czyli po 30 czerwca 2003 r. potwierdzają właśnie, że działki zakwestionowane nie były użytkowane rolniczo, co stanowiło podstawę do zastosowania kodu WIZ-DR10 i wykluczenia ich z płatności. VI. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż podniesione w niej zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że całość zarzutów skargi kasacyjnej mieści się w podstawie skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalony stan faktyczny, będący podstawą uznania, że część gruntów deklarowanych przez skarżącego do przyznania mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie kwalifikowała się do przyznania tych płatności (a konkretniej grunty o pow. 3,61 ha) z powodu braku utrzymania dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie mógł być skutecznie zakwestionowany przez skarżącego, gdyż Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie stwierdził naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ustalenia faktyczne organu odnośnie braku utrzymania w dobrej kulturze rolnej przedmiotowych gruntów zostały dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności w oparciu o dowody z dokumentów w postaci ortofotomapy. Cały materiał dowodowy został należycie oceniony zgodnie z wymogami art. 80 K p.a., a zaskarżona decyzja uzasadniona zgodnie z przepisem art. 107 § 1 K.p.a. Również zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów procesowych przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organ odwoławczy, konkretnie art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami faktycznymi organu zaakceptowanymi przez Sąd I instancji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie zaistniała w niniejszej sprawie konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ewentualnie innych dowodów dodatkowych w celu ustalenia rzeczywistego stanu przedmiotowych gruntów w dacie 30 czerwca 2003 r., które zostały uwidocznione na badanej przez organ ortofotomapie, sporządzonej we wrześniu 2004 r. w zakresie zadrzewienia i zakrzewienia i obliczenia powierzchni gruntów wykluczonej z płatności z powyższego powodu. Sąd I instancji wyjaśnił, dlaczego wykorzystanie ortofotomapy jako dowodu w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie stopnia zadrzewienia i zakrzewienia gruntów wykluczającego te grunty od przyznania płatności. Podkreślenia wymaga aktualne uregulowanie rozporządzenia nr 73/2009 dotyczące Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, którego elementem jest system identyfikacji działek rolnych (LPIS), który ustanowiony jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. System ten korzysta z technik skomputeryzowanego zasobu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność. Przeprowadzony przez organ dowód z ortofotomapy wskazywał jednoznacznie na zwarte i systematyczne zadrzewienie na spornych działkach gruntów, które występowało już w dacie 30 marca 2003 r. a obszar działek, na którym nie występowało zadrzewienie i zakrzewienie, lecz pojedyncze drzewa, został zakwalifikowany do płatności. W tym miejscu należy wskazać, że nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy ma fakt, że decyzja dotycząca przyznania S. B. płatności jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej za rok 2008 była również przedmiotem kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 118/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną S. B. wniesiona od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w G. W. z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt I SA/Go 860/11, którym oddalono skargę S. B. wniesioną od decyzji przyznającej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za rok 2008 w pomniejszonej wysokości. Wykluczono z płatności część działek rolnych, na których stwierdzono brak utrzymania dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wykluczenie dotyczyło tożsamych działek, jak w decyzji dotyczącej roku 2009. Nadto strona skarżąca nie wskazała, że dokonane obliczenia na podstawie ortofotomapy są błędne, a jedynie wyrażała wątpliwości, co do dokładności ortofotomapy. Odczyt mapy oraz obliczenie powierzchni kwestionowanego terenu zostały dokonane przez osoby posiadające wystarczającą wiedzę w tym zakresie i nie zachodziła potrzeba sięgania do wiedzy specjalistycznej i do opinii biegłego. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że strona skarżąca nie była w stanie podważyć prawidłowych ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji, co powoduje, że dlatego brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sędzia WSA del. Sędzia NSA Sędzia NSA Małgorzata Jużków Andrzej Kuba Maria Myślińska