II SA/Wa 549/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] lutego 2022 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dna 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 17 ust 3 i 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231) oraz art. 21 ust. 6 pkt 3 i art. 48d ust. 12 i 13 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2021 r. (nr [...]), którą Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wezwał M.P. do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. Powołana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych: M.P. (żołnierz zawodowy w służbie stałej) wystąpił w dniu 22 lipca 2019 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o przyznanie prawa do zakwaterowania w formie świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie, w wysokości 570,00 zł miesięcznie i wypłacał je od 17 lipca 2019 r. do 30 września 2021 r. W dniu [...] czerwca 2021 r. M.P. zawarł związek małżeński z M.N., która w dniu [...] lipca 2011 r., wraz z ówczesnym mężem R.N. dokonała zakupu z bonifikatą lokalu mieszkalnego z zasobów Agencji Mienia Wojskowego. W tych okolicznościach faktycznych Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z [...] grudnia 2021 r., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 17 ust. 3 ustawy o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 pkt 3, art. 24 ust. 5, art. 48d ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stwierdził, że wypłacono skarżącemu świadczenie mieszkaniowe w nienależnej (zawyżonej) wysokości i wezwał funkcjonariusza do zwrotu tego świadczenia za okres od 12 czerwca do 30 września 2021 r. (w kwocie 2.071,00 zł). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów prawa stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia i podał, że skoro przed zawarciem związku małżeńskiego ze skarżącym, M.N. wraz z R.N. (ówczesnym mężem) nabyła z bonifikatą lokal mieszkalny z zasobów Agencji Mienia Wojskowego, to oznacza, że M.P. nie ma prawa do świadczenia mieszkaniowego od dnia zawarcia związku z małżeńskiego z M.N. W konsekwencji świadczenie mieszkaniowe wypłacone skarżącemu po tym dniu podlega zwrotowi. M.P. w piśmie z 29 grudnia 2021 r. wniósł do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] grudnia 2021 r. Odwołujący się stwierdził, że zawarcie związku małżeńskiego z M.N., która wraz z R.N. nabyła lokal mieszkalny od Agencji, w żaden sposób nie wpływa na jego uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] grudnia 2021 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył m. in. art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia oraz powołując się m. in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1240/13, z 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2425/14, z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18 i z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 454/21, podzielił zapatrywanie organu I instancji, że M.P. od dnia zawarcia związku małżeńskiego z M.N., która w 2011 r. nabyła wraz z R.N lokal mieszkalny od Agencji na preferencyjnych warunkach, utracił prawo do świadczenia mieszkaniowego. W konsekwencji na podstawie art. 48d ust. 12 w zw. z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu, organ I instancji prawidłowo wydał decyzję o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego skarżącemu nienależnie. M.P. w skardze na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] lutego 2022 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że nie przysługuje mu prawo do zakwaterowania z uwagi na to, że wstąpił w związek małżeński z M.N. Skarżący wywiódł, że organy obu instancji dokonały rozszerzającej wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuzasadnione przyjęcie, że "małżonek", o którym mowa w powołanym przepisie, odnosi się również do małżonka niewykonującego służby wojskowej. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a więc narusza art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., a ponadto art. 7 i art. 77 k.p.a. M.P. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie spór między skarżącym, a organami administracji dotyczył tego, czy w niespornym stanie faktycznym, M.P. spełniał nadal przesłanki do otrzymania prawa do zakwaterowania w formie, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący argumentował, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (którego jedną z form jest świadczenie mieszkaniowe – art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy), jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, nie pozwala na przyjęcie, jak to zrobiły organy administracji obu instancji, że z chwilą zawarcia związku małżeńskiego z M.N., utracił prawo do tego świadczenia. W związku z tym wywodził, że organy niewłaściwie zastosowały w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy i w konsekwencji niezasadnie domagają się zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. Spór w sprawie sprowadza się więc do odpowiedzi na pytanie, czy pod powołany przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej podpada nabycie lokalu przez małżonka, do którego doszło przed zawarciem związku małżeńskiego z żołnierzem i w czasie pozostawania małżonka w poprzednim związku małżeńskim. Sąd podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądowym, że dla wyłączenia uprawnienia do zakwaterowania w świetle przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wystarczający jest wyłącznie fakt nabycia lokalu od podmiotu publicznoprawnego na preferencyjnych warunkach przez któregokolwiek z małżonków, bez względu na to kiedy miał on miejsce i bez względu na łączące ich stosunki majątkowe (wyroki NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 454/21, wyroki WSA w Warszawie z 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1282/14, z 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1006/16, z 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21). W orzecznictwie wskazuje się m. in., że przepis art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu posługuje się pojęciem "małżonek" w znaczeniu podmiotowym. Określa dwie kategorie osób, których norma prawna dotyczy: żołnierza i jego małżonka. Zatem istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy osoba posiadająca obecnie status żołnierza zawodowego lub jej małżonek kiedykolwiek wcześniej skorzystali z jednej z form pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, o której mowa w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Jeżeli, jak w sprawie niniejszej, odpowiedź ta jest twierdząca, to żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje świadczenie mieszkaniowe. Nie ma też znaczenia, czy małżonek nabył lokal na preferencyjnych warunkach będąc stanu wolnego, czy jak w rozpoznawanej sprawie, pozostając w poprzednim związku małżeńskim, a także czy nabycie to nastąpiło do jej majątku odrębnego, czy na prawach wspólności ustawowej z inną osobą. Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyrokach z 21 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 1139/12, z 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2506/12, z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12, z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1037/13 i sygn. akt I OSK 2768/13, z 25 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1240/13, z 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2425/14, z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18, z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1480/18 wywodził, że nabycie przez małżonka lokalu mieszkalnego od Skarbu Państwa, Agencji lub jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia - bez względu na datę nabycia takiego lokalu, małżeński ustrój majątkowy między małżonkami w dacie nabycia lokalu, okoliczność czy lokal ten pozostaje nadal własnością małżonka, czy też nie - traktowana była jako przeszkoda w uznaniu, że żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym także do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12 stwierdził, że ratio legis art. 21 ustawy jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Oczywistym jest przy tym też, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia 1 lipca 2010 r. W orzecznictwie dotyczącym omawianej problematyki podkreśla się, że art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, faktu nabycia lokalu nie odnosi do "rodziny żołnierza", lecz odrębnie do "żołnierza" i "jego małżonka", każdego z nich, bez względu na łączące ich wcześniejsze lub późniejsze związki małżeńskie i stosunki majątkowe. Ponadto powołany przepis nie uzależnia wyłączenia uprawnienia do zakwaterowania od "posiadania" prawa do lokalu, czy "korzystania" z lokalu nabytego na preferencyjnych warunkach, lecz wyłącznie od faktu jego "nabycia". Innymi słowy, możliwość korzystania z lokalu w dacie rozstrzygania o uprawnieniu do zakwaterowania nie ma znaczenia skoro także fakt zbycia lokalu pozostaje bez znaczenia (wyrok NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy M.N. jako żona R.N. skorzystała z pomocy publicznej (w dniu [...] lipca 2011 r. wraz z mężem nabyła od Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z siedzibą w [...] lokal mieszkalny na preferencyjnych warunkach) i ta okoliczność ma znaczenie z punktu widzenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. To jak ta pomoc publiczna ostatecznie została wykorzystana i kogo finalnie i w jakim stopniu wzbogaciła w wyniku ewentualnych podziałów majątkowych, nie ma żadnego znaczenia dla wyniku postępowania. Jak już powiedziano, istotny jest jedynie fakt uzyskania pomocy publicznej w określonej formie (ekwiwalentu, odprawy, bonifikaty w cenie nabycia itp.) przez któregokolwiek z małżonków bez względu na późniejsze jej wykorzystanie. Powadzi to do stwierdzenia, że zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego nieprawidłową wykładnię jest nieuzasadniony. Sąd nie uznaje również za uzasadnione zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Sądu organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z poszanowaniem naczelnych zasad wynikających z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Organowi nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, ani też naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi o podstawie prawnej jako elemencie składkowym decyzji administracyjnej. Na marginesie można dodać, że "podstawę prawną decyzji" stanowi przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji opiera swoje rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej co do jej istoty, jak również powołanie stosownych, mających szczególny związek z wydaniem danej decyzji, przepisów proceduralnych. Jak już powiedziano, w rozpatrywanej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty. Na zakończenie Sąd wskazuje, że całkowicie nieuzasadnione jest zapatrywanie skarżącego, że zaskarżona decyzja, z uwagi na naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. została wydana bez podstawy prawnej i w związku z tym zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Najogólniej rzecz biorąc, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15 oraz z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16 - wszystkie powołane w uzasadnianiu orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego prawidłowo orzekł o zwrocie nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego. Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.