I OSK 981/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1074/11 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy w Jabłonowie Pomorskim, na podstawie art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), odmówił W. C. przyznania pomocy finansowej rekompensującej koszty pogrzebu sprawionemu swojemu szwagrowi. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawienie pogrzebu należy do obowiązkowych zdań własnych gminy, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby zmarłej, co wynika z art. 36 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na co uznać należy, iż gminą właściwą w sprawie była gmina Grudziądz. Organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie złożyła we właściwej gminie wniosku o sprawienie pogrzebu, w związku z czym złożony w sprawie wniosek potraktować można było jedynie jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego. Biorąc natomiast pod uwagę kryteria przyznania zasiłku celowego, organ zwrócił uwagę, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe określone przepisami ustawy o pomocy społecznej o kwotę 801,23 zł na osobę miesięcznie. Organ nie znalazł również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, w 2010 r. do MGOPS w Jabłonowie Pom. wpłynęło 1.459 wniosków, a wysokość przeciętnie udzielonej pomocy wyniosła 90 zł. Po rozdysponowaniu rocznego budżetu w wysokości 126.000 zł do końca roku pozostało 13.000 zł, co świadczy o potrzebach finansowych przekraczających możliwości gminy. Decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, na podstawie art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach i może być on udzielony wyłącznie na zaspokojenie niezbędnej, doraźnej potrzeby życiowej. Organ ma obowiązek uwzględnienia żądania obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu. Organ podkreślił, że o możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego nie decyduje dochód strony, ale sytuacja, w której się ona znalazła. SKO podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji, że z uwagi na wzrastającą liczbę osób i rodzin korzystających z pomocy MGOPS w Jabłonowie Pom. i niewystarczający budżet przewidziany na zasiłki celowe, Ośrodek nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza że sytuacja wnioskodawczyni nie może zostać zakwalifikowana, jako szczególny przypadek uzasadniający przyznanie szczególnego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1074/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) świadczeniami z pomocy społecznej są: świadczenia pieniężne i świadczenia niepieniężne. Jedną z form świadczeń pieniężnych jest zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Może on być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. W tych 2 sytuacjach może on być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Stosownie do art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1 art. 41 ustawy). "Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej", przy uwzględnieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055) wynosi 477 zł. Ewentualny specjalny zasiłek celowy nie może przekraczać tej kwoty. Z przepisów ustawy wynika, że niezależnie od kryterium dochodowego, zasiłek celowy może być przyznany (wypłacony): – przez okres 2 miesięcy od dnia, w którym osoba objęta kontraktem socjalnym, w trakcie jego realizacji, stała się osobą zatrudnioną, – osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z 26 kwietnia 2010 r. sprecyzował, że przedmiotem wniosku skarżącej jest sprawa przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W takiej sytuacji zadaniem Sądu jest przede wszystkim ocena, czy nie przekroczono kryteriów uznania administracyjnego. Uznaniowość decyzji pozwala organom administracji publicznej na elastyczne działanie w sytuacjach wymagających udzielania takiej pomocy. Uznanie nie oznacza dowolności, w związku z czym organy winny kierować się zarówno okolicznościami danej sprawy, jak i ogólnymi celami pomocy społecznej oraz własnymi możliwościami finansowymi, wyważając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wbrew poglądom skarżącej nie została ona wydane w oparciu o dowolne uznanie administracyjne. Orzekające w sprawie organy wskazały na okoliczności przedmiotowe w postaci sytuacji w zakresie wypłaty świadczeń z pomocy społecznej w gminie jak i okoliczności związane z osobą skarżącej, a w szczególności z wysokością jej dochodu. Organ I instancji wskazał (podobnie jak i SKO), że w 2010 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło 1.459 wniosków, a wysokość przeciętnie udzielonej pomocy wynosi 90 zł na rodzinę. Budżet roczny Ośrodka po zmianach wynosi 120.000 zł, został w znacznej części rozdysponowany, a od 4 listopada 2010 do końca roku ośrodek dysponuje kwotą 13.000 zł, przy znacznej liczbie potrzeb. Świadczy to o potrzebach przekraczających możliwości finansowe gminy. Skarżąca domaga się tutaj szczegółowej analizy działalności Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W ocenie Sądu tego rodzaju żądanie jest za daleko idące. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby odmówić dania wiary wyliczeniom przedstawionym przez gminę. Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika skarżącej, że twierdzenia te są gołosłowne. Zresztą skarżąca nie wskazuje, aby wyliczenia te były nieprawdziwe. Dlatego nie można uznać za słuszny zarzut naruszenia art. 75, 76 i 76a Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew poglądom skarżącej, brak możliwości w zakresie posiadanych środków budżetowych organu może stanowić wystarczającą podstawę do odmowy udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Sąd podzielił wypowiadany już w orzecznictwie pogląd, że organ (ośrodek pomocy społecznej) nie ma obowiązku przedstawiania szczegółowego rozliczenia środków pieniężnych, jakimi dysponuje. Żadne przepisy prawa nie zobowiązują organu do przedstawienia stronie postępowania dowodów w zakresie posiadanych środków finansowych i kosztów związanych z działalnością ośrodka. Drugą istotną okolicznością, na którą powołują się organy orzekające w sprawie, jest fakt znacznego przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego. Samo przekroczenie kryterium dochodowego nie jest podstawą do pozbawienia prawa przyznania specjalnego zasiłku celowego, ale wysokość tego przekroczenia ma wpływ na ocenę, czy mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem. Skarżąca prowadzi gospodarstwo wraz z synem Ł.. Ustalono, że dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynosi 2.304,46 zł, tj. 1.152,23 zł miesięcznie na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe wymienione w ustawie o pomocy społecznej o kwotę 801,23 zł miesięcznie na osobę. Sąd wskazał, że wystąpiło znaczne przekroczenie kryterium dochodowego. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej mówi nie tylko o "uzasadnionym przypadku". Dodatkowo zawarto tutaj kwantyfikator "szczególnie". Chodzi zatem nie tylko o uzasadnione przypadki, ale o przypadki "szczególnie" uzasadnione. Orzekające w sprawie organy, w ocenie Sądu, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące decyzji z [...] maja 2010 r. nie mogą być rozpatrywane, albowiem decyzja to została uchylona w administracyjnym toku instancji (decyzja SKO z [...] października 2010 r.). Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie leżał u podstaw zaskarżonej decyzji administracyjnej i nie by stosowany przez organy administracji. Art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje na wymogi pisma procesowego i wymogi skargi. Legitymacja skarżącej do złożenia skargi nie jest kwestionowana. Z wywiedzionych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. W. C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 41 pkt 1 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie odnoszą się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: – art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny, czy Burmistrz Miasta i Gminny w Jabłonowie Pomorskim oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami dowodowymi obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie ww. organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 41 pkt 1 w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez nieuchylenie decyzji ww. organów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż organy te, wskutek poczynienia błędnych ustaleń stanu faktycznego, naruszyły ww. przepisy ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, których skarżąca nie miała obowiązku uiścić w myśl przepisu art. 239 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego nie jest zasadny. Według art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) " W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu". Zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej: "W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". W sprawie poza sporem jest, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe, co oznacza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zakresie wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie można oprzeć tylko na trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Do takiego szczególnie uzasadnionego przypadku nie można zaliczyć sprawienie pogrzebu. Realizacja przez stronę zadań, które obciążają właściwą gminę, nie daje podstaw do przyznania zasiłku celowego specjalnego. Specjalny zasiłek celowy jest szczególną pomocą doraźną na konkretny cel bytowy, przyznawany ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, a zatem zdarzenie nadzwyczajne, nie należące do zdarzeń codziennych. Zasadniczym zatem elementem hipotetycznego stanu faktycznego jest nie sytuacja materialna, czy życiowa wnioskodawcy a zdarzenie, którego charakter nadzwyczajny uzasadnia przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W zaskarżonym wyroku Sąd nie naruszył przez błędna wykładnię art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zakresie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Brak tej przesłanki w sprawie wzmocniono nadto przez wykazanie, że nie ma też podstaw do przyznania zasiłku celowego na zasadach ogólnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 41 pkt 1 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów prawa i zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, który nie jest sporny. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego było na pokrycie kosztów pogrzebu. Ten element stanu faktycznego nie budzi zastrzeżeń co do ustalenia. Nie ma znaczenia sytuacja materialna i życiowa wnioskodawczyni. Nie są zatem też zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Na fakt niebudzący wątpliwości – sprawienie pogrzebu – nie było podstaw do przeprowadzenia dowodów. A przeprowadzenie dowodów co do faktów, które nie mają znaczenia nie stanowi naruszenia art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nie ma podstaw do zarzucenia Sądowi, że wadliwie ocenił brak w sprawie istotnych wątpliwości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan faktyczny został ustalony w pełni wyczerpująco co do zasadniczego elementu zapisanego w normie prawa materialnego – art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadnienie w zakresie braku środków na przyznanie pomocy społecznej nie ma znaczenia dla prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Z tego względu, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej z urzędu jest Wojewódzki Sąd Administracyjny z Bydgoszczy.