II SAB/Lu 86/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie w sprawie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie do załatwienia wniosku W. S. z dnia 5 maja 2022 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. UZASADNIENIE Pismem z dnia 5 maja 2022 r., na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, W. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie (dalej także jako "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w okresie 6 lipca 2016 r. w formie papierowej i przesłanie pocztą żądanej informacji. W odpowiedzi na powyższe żądanie Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie pismem z dnia 23 maja 2022 r., znak: D/K-P.0143.10.2022.MB poinformował W. S., iż m.in. kopia sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonej przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w 2016 r. była już przedmiotem złożonego przez niego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 kwietnia 2020 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. (znak sprawy: D/K-P.0143.4.2021.MB) odmówił udostępnienia żądanej informacji, decyzja w tym zakresie jest ostateczna. W dniu 21 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga W. S. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący") na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie w zakresie nie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 maja 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w postaci kopii sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w okresie 6 lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 pkt 4 ustawy p.p.s.a., ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że pismem z dnia 5 maja 2022 r. (data wpływu 9 maja 2022 r.) skarżący W. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci cyt. "...kopii sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonej przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie, w okresie 6 lipca 2016 r....". W odpowiedzi na powyższy wniosek Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie pismem D/K-P.0143.10.2022.MB z dnia 23 maja 2022 r. poinformował W. S., iż m.in. kopia sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonej przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w 2016 r. była już przedmiotem złożonego przez niego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 kwietnia 2020 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. (znak sprawy: D/K-P.0143.4.2021.MB) odmówił udostępnienia żądanej informacji, decyzja w tym zakresie jest ostateczna. Od ww. decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w Lublinie skarżący odwołał się i organ drugiej instancji decyzją z dnia 20 sierpnia 2021 r. (sygn. OI/OP.0143.32.2021.EK) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r" sygn. akt II SA/Lu 781/21, oddalił skargę. Podsumowując organ stwierdził, że wyczerpana została dyspozycja art. 58 pkt 4 ustawy p.p.s.a., gdyby jednak Sąd nie przychylił się do powyższego wniosku to podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie do bezczynności nie doszło, z tych też względów organ wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił i zważył, co następuję: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jakkolwiek przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niezałatwieniu jego wniosku z dnia 5 maja 2022 r., w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdań z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w okresie 6 lipca 2016 r. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Ogólną zasadą wynikającą z Konstytucji i przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. - dalej także jako: "ustawy o dostępie do informacji publicznej " lub "u.d.i.p."), pozostaje zatem dostęp do informacji, w tym w szczególności informacji dotyczącej wykonywania władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy publicznej, na co wskazano wprost już w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego, czy też zakładu karnego, mają charakter dokumentu urzędowego, sporządzonego przez funkcjonariusza publicznego jakim pozostaje sędzia penitencjarny w ramach powierzonych mu zadań i celów publicznych określonych w Kodeksie karnym wykonawczy. Czynności te są wykonywane w ramach tzw. nadzoru sprawowanego nad działalnością państwa w zakresie wykonywania kary pozbawienia wolności oraz tymczasowego aresztowania. Sprawozdania z takich czynności pozostają zatem sprawozdaniami dotyczącymi legalności i prawidłowości wykonywania tak istotnej sfery działalności władzy publicznej jakim jest stosowanie przymusu państwowego w postaci kary pozbawienia wolności oraz środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego i zakładu karnego zawierają więc niewątpliwie informację publiczną dotyczącą działalności władz publicznych, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje te kwalifikować należałoby jako dokumenty urzędowe dotyczące przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Bez znaczenia pozostaje to czy sprawozdania z lustracji (wizytacji) aresztu śledczego i zakładu karnego można zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych. Okoliczność ta nie zmienia w żaden sposób charakteru tych informacji, które pozostają informacją publiczną dotyczącą działalności władz publicznych. Podkreślić należy, że w taki też sposób oceniany jest charakter sprawozdań z lustracji (wizytacji) aresztów śledczych i zakładów karnych w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 17/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 122/18; opublikowane Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie nie budzi także wątpliwości, że Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Dyrektor aresztu śledczego i zakładu karnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Areszt śledczy i zakład karny są niewątpliwie podmiotami publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie jest więc podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Publicznego charakteru żądanej informacji nie kwestionował w sprawie także sam organ, który podnosił jedynie, że kopia sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonej przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w 2016 r. była już przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 kwietnia 2020 r., co do którego Dyrektor Aresztu Śledczego w Lublinie decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. (znak sprawy: D/K-P.0143.4.2021.MB) odmówił udostępnienia żądanej informacji, a decyzja w tym zakresie jest ostateczna. Z powyższego wynika, że zdaniem organu brak było podstaw do udzielenia skarżącemu żądanej informacji albowiem tożsamy w swej treści wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej został już rozstrzygnięty przez organ ostateczną decyzją z dnia 20 lipca 2021 r. Z tych też względów dla oceny legalności działania organu w sprawie konieczne jest zbadanie, czy obecnie złożony wniosek z dnia 5 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej jest tożsamy pod względem faktycznym i prawnym z wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2020 r., co do którego organ rozstrzygnął już ostateczną decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB. Obecnie złożonym wnioskiem z dnia 5 maja 2022 r. skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie w okresie 6 lipca 2016 r., a więc w istocie kopii sprawozdania z lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2016 r. W niniejszej sprawie skarżący żądał więc udostępnienia pojedynczego protokołu z lustracji aresztu śledczego z dnia 6 lipca 2016 r. W sprawie, którą rozstrzygnięto decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB. skarżący domagał się udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentacji (sprawozdań) lustracji Aresztu Śledczego w Lublinie przeprowadzonych przez sędziego penitencjarnego Sądu Okręgowego w Lublinie za okres od 1 stycznia 2015 r. do 20 kwietnia 2020 r. Niewątpliwie więc żądana obecnie informacja o lustracji z dnia 6 lipca 2016 r. mieściła się w okresie, który był objęty wnioskiem rozstrzygniętym decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB. Jednakże elementem istotnie różnicującym oba te stany pozostaje to, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej z powodu braku wykazania przez skarżącego przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji z uwagi na fakt, że żądana informacja publiczna została uznana za informację publiczną przetworzoną. W sprawie rozstrzygniętej decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB skarżący domagał się udostępnienia sprawozdań z lustracji aresztu śledczego z długiego okresu (od 1 stycznia 2015 r. do 20 kwietnia 2020 r.), co z uwagi na potencjalnie dużą liczbę takich dokumentów uzasadniało kwalifikowanie takiej informacji jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarżący żąda natomiast udostępnienia pojedynczego protokołu z lustracji aresztu śledczego z konkretnego dnia (6 lipca 2016 r.) w związku z czym nie sposób jest uznać takiej informacji za przetworzoną. Z tych też względów nie sposób jest uznać obu tych stanów za stany ze sobą tożsame. Czym innym pozostaje bowiem żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, na którą składa się zazwyczaj większa suma informacji pojedynczych, a czym innym wystąpienie o udzielenie pojedynczej informacji publicznej, która nie ma charakteru informacji przetworzonej. Każde z takich żądań rozstrzygane jest na innych podstawach prawnomaterialnych, przy czym zasadniczym elementem różnicującym w takim przypadku jest kwestia posiadania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Zaznaczyć przy tym należy, że brak po stronie wnioskodawcy przymiotu szczególnego interesu publicznego stanowi przeszkodę w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, nie uniemożliwia natomiast udostępnienia pojedynczej informacji publicznej, która nie ma charakteru informacji przetworzonej. Mimo więc istniejącej niewątpliwie zbieżności czasowej zakresów przedmiotowych obu wniosków żądania nie są ze sobą tożsame, w związku z czym uprzednie wydanie decyzji z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB nie zwalniało organu z konieczności merytorycznego załatwienia wniosku dnia 5 maja 2022 r. albowiem miał on odmienny charakter od wniosku złożonego poprzednio. Podsumowując stwierdzić należy zatem, że żądane przez wnioskodawcę informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie były tożsame pod względem faktycznym i prawnym z żądaniem rozstrzygniętym decyzją z dnia 20 lipca 2021 r., znak: D/K-P.0143.4.2021.MB, w związku z czym organ obowiązany był do ich udzielenia w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ nie udzielił informacji błędnie uznając, że żądanie udostępnienia tych informacji zostało już ostatecznie rozstrzygnięte. Skoro więc wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w omawianej ustawie, zaś bezczynność ta nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to Sąd działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzekł, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Bezczynność organu, o której mowa w przywołanym przepisie, przybiera postać kwalifikowaną, a więc musi mieć charakter oczywisty i rażący. Rażąca bezczynność organu zachodzi tylko wtedy, gdy decyzja, akt lub inna czynność organu zaniechana została na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez organ za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa, co do tożsamości dwóch złożonych przez skarżącego wniosków o udostępnienia informacji publicznej. Co więcej w niniejszej sprawie organ nie zlekceważył wnioskodawcy, udzielił mu negatywnej odpowiedzi na zgłoszony wniosek, jednakże odpowiedzi tej udzielił błędnie oceniając tożsamość faktyczną i prawną składanych żądań. Z tych wszystkich względów i na podstawie przywołanych powyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.