IV SA/Wa 1140/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. O. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu była decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: kpa) oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: prawo wodne), uchylająca decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. mieszkańcy wsi [...] zwrócili się o przeprowadzenie na działce nr [...] w obrębie [...] niezwłocznej kontroli dotyczącej rowu, który miał przebiegać przez całą szerokość działki w prostej linii na długości około 150 m i przed likwidacją służył odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych z rowu przydrożnego do dolnego odcinka istniejącego rowu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 150 § 1 kpa, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu ziemnego odwadniającego drogę gminną nr [...], położonego na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, że na działce nr [...] nie ma końcowego odcinka rowu. Ponadto z treści mapy zasadniczej przekazanej przez Starostę [...] nie wynika, że na ww. działce znajduje się jakikolwiek rów. Jednocześnie na nieruchomości nie ma zlokalizowanych urządzeń melioracji wodnych, które figurują w ewidencji melioracji i zmeliorowanych gruntów prowadzonych zgodnie z art. 196 ust. 14 prawa wodnego. Wobec powyższego, zdaniem organu I instancji, nie ma możliwości stwierdzenia, że kiedykolwiek w ramach prowadzonych przedsięwzięć melioracyjnych doszło do wykonania urządzenia wodnego - odcinka rowu na działce nr [...] w obrębie [...], a tym samym że doszło do likwidacji odcinka tego rowu na tej działce. Wobec tego brak jest możliwości zastosowania art. 190 ust. 13 prawa wodnego, tj. wydania decyzji w zakresie nałożenia na właściciela urządzenia wodnego obowiązku jego likwidacji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. G. podnosząc, że: - mieszkańcy wsi [...] zwracają się o ponowne o przeprowadzenie niezwłocznej kontroli na spornej działce w zakresie likwidacji rowu, który służył odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z rowu przydrożnego do dolnego odcinka istniejącego rowu; - likwidacja rowu naruszyła stosunki wodne, a w konsekwencji powoduje zatrzymywanie się wody i zalewanie sąsiednich działek oraz drogi gminnej nr [...], co doprowadziło do uszkodzeń drogi i utrudnia przejazd w okresie intensywnych opadów deszczu i roztopów. Do odwołania dołączono kserokopie pisma PGW WP RZGW w [...] nr [...] z załącznikami, na potwierdzenie istnienia na spornej działce cieku stałego o szerokości poniżej 1,5 m. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, z analizy zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy i zebranych materiałów wynika, że przedmiot postępowania nie przestał istnieć, a brak odcinka rowu długości około 150 m na działce nr [...] nadal skutkuje brakiem odpływu wód opadowych i okresowym podtapianiem sąsiednich działek, w tym drogi gminnej nr [...]. Organ II instancji wyjaśnił, że zastosowanie art. 191 prawa wodnego, na podstawie którego wszczęto niniejsze postępowanie, jest możliwe w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i terminy wykonania tych czynności. Jednak, aby doszło do zastosowania ww. przepisu organ powinien wykazać, że na danym terenie występowało urządzenia wodne - odcinek rowu długości około 150 m na działce nr [...], a ponadto jakie były funkcje tego urządzenia wodnego - odcinka rowu na ww. działce oraz kto jest właścicielem tego urządzenia wodnego. Organ I instancji powinien też ustalić, że doszło do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, co spowodowało zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego oznacza nie tylko działania niezgodne z prawem, ale i takie, które uniemożliwiają właściwe funkcjonowanie tego urządzenia. Takimi działaniami jest zasypanie, czyli likwidacja urządzenia wodnego, przebudowa bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, czy brak konserwacji prowadzący do zablokowania odpływu. Wyjaśnił, że przesłanka nienależytego utrzymania urządzenia wodnego musi zawsze pozostawać w związku przyczynowym ze zmianą jego funkcji lub szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Brak jednego z tych elementów wyklucza zastosowanie dyspozycji art. 191 prawa wodnego. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie podjął wszelkich koniecznych czynności niezbędnych dla dokładnego formalnego i prawnego wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien ustalić istnienie w przeszłości końcowego odcinka rowu na działce nr [...] oraz funkcje jakie on pełnił, dokonać oceny zebranych dowodów zgodnie z art. 80 i art. 81 kpa, a ocenę tę i tok rozumowania zaprezentować w spójnym uzasadnieniu, które będzie spełniać wymogi art. 107 § 3 kpa. Natomiast sentencja decyzji powinna być precyzyjna i ma określać jakie konkretne działania ma podjąć zobowiązany oraz zawierać podstawowe parametry techniczne końcowego odcinka rowu, aby mógł spełniać przywrócone funkcje. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O.. Zdaniem skarżącego, ani z wypisu z rejestru gruntów, ani z mapy ewidencyjnej nie wynika, że na działce nr [...] w [...] istniał kiedykolwiek rów lub inny ciek wodny. Ponadto postępowania prowadzone przez organy ochrony środowiska również nie wykazały tego faktu. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że przedmiot sporu został już rozstrzygnięty. Dołączył również dokumentację, która jego zdaniem potwierdzająca stanowisko o braku istnienia w przeszłości spornego rowu. W pismach z dnia 29 maja i 28 sierpnia 2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż na ww. działce nigdy nie istniał żaden ciek wodny. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie przy piśmie z 18 maja 2020 r. przekazał ww. sprzeciw wraz z aktami sprawy, nie zajmując merytorycznego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu, jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Z uwagi na powyższe, kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd administracyjny nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w ww. artykule. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, że w sprawie nie ustalono istotnych faktów z punktu widzenia normy prawa materialnego, tj. art. 191 prawa wodnego. Aby bowiem właściwy organ mógł skorzystać z dyspozycji art. 191 prawa wodnego i wydać decyzję nakazującą właścicielowi urządzenia wodnego przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, powinien ustalić w prowadzonym przez siebie postępowaniu, że po pierwsze na danym terenie występuje urządzenie wodne, po drugie, kto jest właścicielem tego urządzenia, po trzecie, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia i po czwarte, że następstwem owego nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest zmiana jego funkcji. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie sprostał tym wymaganiom, a przede wszystkim wystąpiły istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada bezpośredniości i to na organie wydającym decyzję spoczywa ustalenie stanu faktycznego sprawy. W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Dopiero bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ winien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Powyższe winno znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji organu, albowiem zgodnie art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd podzielił zatem ustalenia organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), a jednocześnie, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19). Należy wskazać, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19). Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64e ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy ww. przepisu. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie zatem uznał, że umorzenie postępowania administracyjnego było przedwczesne, a organ I instancji powinien ustalić czy istniał końcowy odcinek rowu na działce nr [...] oraz funkcje jakie on pełnił, kto jest jego właścicielem oraz czy doszło do nienależytego utrzymania tego urządzenia wodnego, a także dokonać oceny zebranych dowodów zgodnie z art. 80 i art. 81 kpa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w spójnym uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa. Tym samym materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, co wykracza poza możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa w postępowaniu odwoławczym i jego ocenę bez naruszenia art. 15 kpa. Należało zatem uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 ppsa orzekł o jego oddaleniu.