III SAB/Wr 773/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Dagmara Dominik - Ogińska Sędziowie: Sędzia WSA – Piotr Kieres Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 23 września 2020 roku na posiedzeniu niejawnym, trybie uproszczonym sprawy ze skargi: O. Z. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz O. Z. sumę pieniężną w kwocie 2.000,00 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. dalej idące żądanie oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego O. Z. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. Z. (dalej: Skarżący) z 8 czerwca 2020 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku Skarżącego z 27 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. W dniu 27 grudnia 2018 r. Skarżący, będący obywatelem U., złożył do Wojewody D. (dalej: organ) wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, dołączając do tego wniosku kopię paszportu zagranicznego, załącznik nr 1 (zwolnienie z testu rynku), informację starosty, zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, umowę o pracę, umowę najmu lokalu, zaświadczenie o niezaleganiu w podatkach, upoważnienie, zaświadczenie o zatrudnieniu, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL, KRS pracodawcy i potwierdzenie opłaty za wniosek w wysokości 440 zł. 9 lipca 2019 r. Skarżący, bez wezwania organu, stawił się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim i złożył odciski linii papilarnych, dołączając kserokopie wszystkich stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe oraz zaświadczenie o zatrudnieniu. Pismem z 10 lipca 2019 r. (wpłynęło do organu 23 lipca 2019 r.) Skarżący zwrócił się do organu z prośbą o podanie informacji o statusie wniosku z 27 grudnia 2018 r. Organ nie odpowiedział na powyższe pismo. Pismem z 28 listopada 2019 r. (wpływ do organu 4 grudnia 2019 r.) Skarżący wniósł do organu ponaglenie, które Wojewoda uznał za zasadne i przekazał je w dniu 14 grudnia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 11 grudnia 2019 r. organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Skarżącego na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Kolejnym pismem z 11 grudnia 2019 r. organ poinformował Skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie z jego wniosku (z 27.12.2018 r.) przewidziano na 11 maja 2020 r., a ponadto wezwał Skarżącego do dostarczenia w terminie 14 dni od otrzymania pisma następujących dokumentów: uzupełnienia wniosku pobytowego w części A11 poprzez wskazanie nazwy konkretnej miejscowości urodzenia Skarżącego; potwierdzenia nadania numeru PESEL; oraz dokumentu potwierdzającego, że Skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce. Pismem z 20 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu) Policja poinformowała, że z dostępnych jej baz danych nie wynika, aby pobyt Skarżącego - cudzoziemca na terenie Polski stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Postanowieniem z 24 stycznia 2020 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie z 28 listopada 2019 r. za zasadne i wyznaczył organowi termin rozpatrzenia wniosku do dnia 24 kwietnia 2020 r., zarządził też wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8 czerwca 2020 r. wpłynęła do organu – skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody D. Pismem z 19 czerwca 2020 r. organ poinformował cudzoziemca o możliwości zapoznania się z zebranymi w trakcie postępowania administracyjnego materiałami oraz o możliwości wypowiedzenia się co do tych materiałów i dowodów, a także zgłoszonych przez niego żądań. Jednocześnie organ zwrócił się do Skarżącego o uzupełnienie w terminie 7 dni brakujących dokumentów: uzupełnienia wniosku pobytowego w części A11 poprzez wskazanie nazwy konkretnej miejscowości urodzenia skarżącego oraz dokumentu potwierdzającego, że Skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce. W dniu 8 lipca 2020 r. organ przesłał do WSA we Wrocławiu skargę O. Z. na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku Skarżącego z 27 grudnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi: - naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. W związku z powyższym zarzutem Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i nie załatwił w terminie sprawy; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Do chwili rozpoznania sprawy, tj. do 23 września 2020 r., Sąd nie powziął informacji o rozpoznaniu wniosku przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdza, że bezczynnośc Wojewody D. ma charakter rażącego naruszenia prawa. Podstawą rozpoznania niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie 3 sędziów, jest art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. W niniejszej sprawie podstawą procesową działań organu w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego jest Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) Terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej zostały określone w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. (k.p.a.), którego przepisy obliguja organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Sprawa z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną i co do zasady może być załatwiona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania a jeżeli dokumenty nie są kompletne, organ powinien niezwłocznie wezwać Stronę do ich uzupełnienia w określonym terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwsze czynności, a więc wysłanie pism do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej oraz wezwanie do Skarżącego o uzupełnienie dokumentów - podjął dopiero 11 grudnia 2019 r. – niemalże rok po otrzymaniu wniosku. Takie postępowanie (a raczej jego brak) rażąco narusza ww. terminy załatwiania spraw. Skoro bowiem nawet w szczególnie skomplikowanej sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, to podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie nieskomplikowanej dopiero prawie po roku od otrzymania wniosku jest oczywistym, widocznym już na pierwszy rzut oka, naruszeniem wszelkich procedur, zdecydowanie przekraczającym zakres zwykłego naruszenia prawa. Organ oprócz ww. przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy naruszył również art. 12 § 1 k.p.a., czyli zasadę szybkości postępowania, a także art. 36 § 1 k.p.a., jako że aż do 11 grudnia 2019 r. nie zawiadomił Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazał przyczyn zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Nie poinformował też Skarżącego o przysługujących mu prawach, w tym prawie do wniesienia ponaglenia. Słuszny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 8 k.p.a., ponieważ niepodjęcie przez organ jakichkolwiek działań przez rok od otrzymania wniosku niewątpliwie nie budzi zaufania Skarżącego do władzy publicznej. Powyższe rozważania należy odnieść do zarzucanej organowi bezczynności, która w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza niezałatwienie przez organ sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Ze względu na przekroczenie przez organ terminu określonego w art. 35 k.p.a., brak szczególnych okoliczności uzasadniających bezczynność organu i tak długą zwłokę w załatwieniu sprawy. Istotne jest przy tym, że organ – z naruszeniem art. 35 k.p.a. - wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy dopiero w grudniu 2019 r. – tj. po roku od otrzymania wniosku, a przy tym – mimo, że Szef Urzędu ds.Cudzoziemców, rozpoznając ponaglenie – zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku do 24 kwietnia 2020 r., to do dnia przesłania skargi do Sądu organ nadal nie załatwił sprawy, a jakiekolwiek czynności do jej zakończenia podjął dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Taka bezczynność organu ma charakter rażący, zatem oczywistym w ocenie Sądu było stwierdzenie, że – ze względów wyżej opisanych – bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że Skarżący nie uczynił zadość wezwaniu organu do przedłożenia dokumentów, jako że wezwanie to zostało dostarczone Skarżącemu w momencie, w którym organ już znajdował się w stanie bezczynności. Organ pierwsze wezwanie do przedłożenia dokumentów sporządził w grudniu 2019 r., a drugie dopiero w czerwcu 2020 r., a zatem już po upływie wyznaczonego organowi przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców terminu na załatwienie sprawy. Wobec braku reakcji Skarżącego, organ mógł rozpoznać sprawę na podstawie dostępnych mu dokumentów lub niezwłocznie, ponownie wezwać Skarżącego do uzupełnienia dokumentacji, lecz bez uzasadnienia tego nie uczynił. Na wskazaną powyżej ocenę nie mają również wpływu podnoszone przez organ okoliczności, takie jak braki kadrowe i organizacyjne organu, które nie wyłączają stwierdzenia bezczynności, a wręcz przeciwnie – w sprawach z wniosków o zezwolenie na pobyt cudzoziemca są jedną z częstszych przyczyn tej bezczynnośći. Problemy organizacyjne i kadrowe organu, nawet wynikające z obiektywnych trudności, takich jak trudności związane z pozyskiwaniem i utrzymywaniem pracowników (duża fluktuacja kadry), nie wpływają na prawo strony do załatwienia jej sprawy w terminie i nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla organu w przypadku niedochowania tego terminu. Państwo jest zobowiązane do takiej organizacji działania swoich instytucji, aby mogły one sprawnie realizować nałożone na nie zadania, a strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwej organizacji państwowych instytucji, powołanych właśnie do złatwiania spraw obywateli. W powyższym stanie rzeczy podjęcie przez organ pierwszej czynności w sprawie dopiero po niemalże roku od otrzymania wniosku, oraz niezałatwienie tej sprawy do momentu rozstrzygnięcia przez Sąd skargi na bezczynność, tj. gdy minęło ponad 1,5 roku (a dokładnie ponad 20 miesięcy) od złożenia wniosku i dawno upłynął termin wyznaczony organowi przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, skutkuje stwierdzeniem, że organ dopuszcza się bezczynności, która ma miejsce z określonym w art. 149 § 1a p.p.s.a. rażącym naruszeniem prawa (punkty I i II sentencji wyroku). W punkcie III sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zaś na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - uwzględniając skargę na bezczynność – Sąd, korzystając z uprawnień wynikajacych z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (punkt IV sentencji wyroku). Uprawnienie to jest szczególnym instrumentem, który, poza funkcją dyscyplinującą organ, pozwala na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone. Zasądzenie przez Sąd wspomnianej sumy pieniężnej nie pełni funkcji odszkodowawczej, a zatem nie jest związane z wymiarem materialnej szkody doznanej przez Stronę, lecz wiąże się z rozmiarem naruszenia przez organ praw Strony (jest zatem bliższe zadośćuczynieniu). W niniejszej sprawie bezczynność organu utrudnia Cudzoziemcowi normalne funkcjonowanie i planowanie życiowych przedsięwzięć ale także uniemożliwia Skarżącemu odwiedzenie zamieszkałej na U. rodziny. W ocenie Sądu – okoliczności te uzasadniają przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej, która w jakimś zakresie rekompensuje mu niedogodności spowodowane bezczynnością organu. Dalej idące żądanie Sąd uznał jednak za nieuzasadnione - gdyż jest wygórowane i nieproporcjonalne do doznanej przez Skarżącego krzywdy, zatem w tym zakresie skargę oddalił (punkt V sentencji wyroku). W punkcie VI sentencji wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., o kosztach postępowania sądowego. Podlegające zwrotowi na rzecz Skarżącego koszty to opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł), opłata sądowa od skargi (100 zł) oraz ustalony na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zwrot kosztów zastępstwa procesowego (480 zł).