II SA/Ol 527/22

SENTENCJA Dnia 13 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 roku sprawy ze skargi K. Z. i Z. Z. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku inwentarskiego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez K. i Z. Z. (dalej jako: "inwestorzy" lub "skarżący") bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, polegających na rozbudowie budynku inwentarskiego o budynek cielętnika na działce ewid. nr [...] w miejscowości S. gm. K., postanowieniem z 21 września 2020 r. (zmienionym postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. i z 31 marca 2021 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Inwestorzy wykonali w terminie nałożone obowiązki. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów, PINB ostatecznym postanowieniem z 21 czerwca 2021 r., znak PINB.gm.K.5160.02.2018.PK ustalił K. i Z. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł i wyznaczył siedmiodniowy termin do jej uiszczenia. Decyzją z 28 stycznia 2022 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.1333 dalej jako: ustawa lub Prawo budowlane) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej jako: ustawa zmieniająca), w związku z nieuiszczeniem w terminie opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r., nakazał inwestorom niezwłocznie dokonać rozbiórki przedmiotowego cielętnika. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: organ odwoławczy lub w skrócie "WINB") decyzją z 12 maja 2022 r., znak: P.7721.27.2022 08MMA, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i wyjaśnił, że samo wykonanie obowiązków nałożonych przez PINB nie pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej jest likwidacja samowoli budowlanej poprzez nakazanie rozbiórki. Ponadto WINB wyjaśnił, że biorąc pod uwagę datę zakończenia przedmiotowych robót budowlanych ( 24 kwietnia 2002 r.) nie jest możliwe zastosowanie uproszczonej procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 49f ust. 5 Prawa budowlanego. Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli K. i Z. Z. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucali naruszenie art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 49c Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wyznaczenia nowego terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej po negatywnym załatwieniu wniosku skarżących o jej umorzenie. W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości aktu administracyjnego będącego przedmiotem skargi pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane przez skarżących, że przedmiotowa rozbudowa budynku gospodarczego o cielętnik powstała w warunkach samowoli budowlanej. Zasadnym zatem było wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Poza sporem pozostaje także, że ostatecznie została rozstrzygnięta kwestia obowiązku uiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej, jako warunku niezbędnego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Orzeczony w sprawie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu jest skutkiem braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Bezsporne pozostaje w sprawie, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie uiścili opłaty legalizacyjnej, mimo że Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu wniosku K. i Z. Z., na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.) oraz art. 49c ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), odmówił umorzenia w całości dwóch opłat legalizacyjnych ( w tym ustalonej w niniejszej sprawie) nałożonych na zobowiązanych w łącznej wysokości 50.000 zł, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 353/22 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: CBOSA) oddalił ich skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy PINB powinien ponownie wezwać inwestorów do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Pełnomocnik skarżących zarzuca bowiem temu organowi, że po negatywnym rozpatrzeniu przez Ministra Finansów odwołania skarżących od decyzji odmawiającej umorzenia należności, PINB powinien wyznaczyć skarżącym nowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zarzut ten, w ocenie tutejszego Sądu, jest zasadny. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w związku z art. 25 ustawy zmieniającej. Stosownie do art. 49 ust, 3 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania i mającym zastosowanie w sprawie na mocy art. 25 ustawy zmieniającej), w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. W art. 49c ust.1 Prawa budowlanego ustawodawca do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900), z zastrzeżeniem, że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie Zgodnie zaś z art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Z akt administracyjnych wynika, że w rozpoznawanej sprawie PINB nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale powstrzymał się z wydaniem decyzji kończącej postępowanie aż do ostatecznego zakończenia sprawy w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Minister Finansów wydał bowiem ostateczną decyzję w tym przedmiocie 20 grudnia 2021 r. Natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy PINB wydał 28 styczna 2022 r., a więc ponad miesiąc po wydaniu ostatecznej decyzji odmawiającej umorzenia opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej PINB powinien wyznaczyć skarżącym nowy termin do jej uiszczenia zważyć należy, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie PINB z 21 września 2021 r., którym wyznaczono siedmiodniowy termin do uiszczenia przedmiotowej opłaty. Termin ten uległ zawieszeniu, na mocy art. 49c ust. 2 Prawa budowlanego, do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Po ustaniu przyczyny zawieszenia, to od woli inwestorów zależało czy opłatę tę uiszczą. Trzeba mieć bowiem na względzie, że jej zapłata jest dobrowolna, do uznania strony należy to, czy doprowadzi do zalegalizowania samowoli budowlanej poprzez zapłatę opłaty legalizacyjnej, czy też usunie skutki samowoli budowlanej w sposób nakazany przez organ. Nieuiszczenie tej opłaty oznacza rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Biorąc pod uwagę dobrowolny charakter tej opłaty, organy nadzoru budowlanego nie mogą narzucać stronie sposobu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem poprzez wymaganie od niej zapłaty opłaty legalizacyjnej wyznaczanie terminu jej uiszczenia. Jeżeli strona dobrowolnie jej nie uiści, to wówczas własnym działaniem doprowadza do sytuacji, w której obowiązkiem organu staje się orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu, który powstał w wyniku samowoli budowlanej. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nie ma środków prawnych, aby przymusić inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna nie podlega bowiem egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (A. Gliniecki, Komentarz do art. 49,[w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 6; wyroki NSA z 07 października 2010 r. sygn. II GKS 1000/09 i z 23 kwietnia 2013 r. sygn. II FSK 2481/12 publ. CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1337/20 (publ. CBOSA), adresat ostatecznej decyzji rozstrzygającej w przedmiocie wniosku o udzielenie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej samodzielnie decyduje o uiszczeniu tej opłaty i uniknięciu w ten sposób wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, względnie o jej nieuiszczaniu. Skutki prawne ostatecznej decyzji odmawiającej umorzenia (względnie udzielenia innych ulg w uiszczeniu opłaty legalizacyjnej) zależą zatem wyłącznie od osoby będącej adresatem tej decyzji, jak i orzeczeń wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym. Skoro postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie dotyczy ani nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty, ani stwierdzenia istnienia takiego obowiązku, to nie ma podstawy prawnej w przepisach Prawa budowlanego do tego, aby wymagać od organu ponownego wyznaczania terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Tutejszemu Sądowi znane jest jednak stanowisko prezentowane w orzecznictwie ( wyrok WSA we Wrocławiu z 05 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Wr 637/18 , wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 982/19 dostępne w CBOSA), iż nieuwzględnienie wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej wywołuje potrzebę wyznaczenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego na nowo terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wniosek taki można wywodzić z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.), którymi organ nadzoru budowlanego jest związany w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, że nie ma prawnej możliwości legalizacji i przywrócenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe, uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/16). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Prawna możliwość zalegalizowania przedmiotowej samowoli istnieje, a skarżący deklarują, że chcą z niej skorzystać. Wobec tego, po upływie okresu zawieszenia wskazanym było ponowne wyznaczenie przez PINB terminu do uiszczenia opłaty legalizacyjnej i pouczenie o skutkach prawnych nieuiszczenia tej opłaty w wyznaczonym terminie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd i wyznaczyć skarżącym nowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej informując ich o skutkach prawnych wynikających z Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, koszty zastępstwa prawnego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).