I OSK 1072/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 578/09 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 578/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę P. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Gminy Miasto Rzeszów oraz P. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] orzekającą o: umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu P. i N. W. oraz R. W. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów, obejmującej działki nr [...], [...] i [...]; zwrocie nieruchomości objętej działką nr [...]: a) N. W. w 1/3 części: b) R. W. w 1/3 części i c) P. W. w 1/3 części, a także o zwrocie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w wysokości [...] zł przez osoby wymienione w pkt 2, w równych częściach, po [...] zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że pomimo upływu 35 lat od wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej dziś jako działka nr [...] nie został zrealizowany cel publiczny polegający na "zagospodarowaniu nieruchomości przy zalewie". Aktualnie na nieruchomości znajduje się trawa i dziko rosnące krzewy; część działki stanowi droga (nie będąca drogą publiczną), prowadząca do nowobudowanego osiedla, a pozostała część jest rozkopana i stanowi składowisko piasku, gruzu i ziemi. Na działce znajduje się także plac budowy i dwie inne żwirowe drogi. Działkę tę należało więc uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o jej zwrocie. Ustalona kwota odszkodowania w ocenie organu odwoławczego odpowiada wymogom prawa. Z powyższą decyzją nie zgodził się P. K., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, organ nie dokonał prawidłowej interpretacji celu, na jaki miała być przeznaczona wywłaszczona nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż zbyte w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - aktem notarialnym z dnia 18 grudnia 1974 r. Rep. A Nr [...] – nieruchomości obejmujące działki nr [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 1973 r. nr [...] były niezbędne Skarbowi Państwa na zagospodarowanie terenów przy zalewie. Według dokumentacji geodezyjnej objęta żądaniem zwrotu nieruchomość zgodnie z aktualnym oznaczeniem w ewidencji gruntów obejmuje działkę nr [...] o pow. [...]. Podkreślono ponadto, że aktualny stan zagospodarowania działki nr [...] został ustalony po przeprowadzeniu oględzin w dniu 6 listopada 2008 r. Sporządzony protokół wskazuje, że działka ta w części stanowi drogę utwardzoną – ulicę [...], służącą jako dojazd do budowanego na sąsiednich terenach osiedla mieszkaniowego, zaś w pozostałej części stanowi teren niezagospodarowany (porośnięty trawą i dziko rosnącymi krzakami). Wynika z niego również, że działka ta w części północno – zachodniej stanowi rozkopany teren ze składowiskiem piachu, gruzu i ziemi, znajduje się na niej składowisko palet kostki brukowej, natomiast w części zachodniej przylegającej do działki nr [...] znajdują się dwie równoległe drogi żwirowe. Nadto stosownie do treści pisma z dnia 18 listopada 2008 r. Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Rzeszowie ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, posiada status drogi wewnętrznej i dopiero w 2008 r. Zarząd podjął działania zmierzające do wybudowania ulicy. W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organy przyjęły, iż została spełniona przesłanka zwrotu określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mimo upływu terminu wynikającego z ww. przepisu cel wywłaszczenia, jakim było zagospodarowanie terenów przy zalewie, nie został zrealizowany. Wprawdzie w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie udało się organom odnaleźć decyzji z dnia [...] kwietnia 1973 r. wraz z załącznikiem graficznym i tekstowym to w świetle ustalonego stanu zagospodarowania działki nr [...], jak i prawidłowego ustalenia jej zbędności w zestawieniu z celem wywłaszczenia, argumentacja skarżącego nie zasługiwała na akceptację Sądu. W dacie orzekania o zwrocie ulica [...], czyli część działki nr [...] nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i dlatego nie było niedopuszczalne orzeczenie o zwrocie. WSA w Rzeszowie nie podzielił także zarzutu skarżącego, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wskazuje motywy, jakimi kierował się organ odwoławczy, a nieprzeprowadzenie innych dowodów niż organ I instancji, nie może być poczytane za zaniedbanie. Chybione są też twierdzenia skarżącego, że dowód z oględzin w dniu 6 listopada 2008 r. przeprowadzony został przez pracowników Starostwa "nie posiadających statusu geodety". Z treści protokołu spisanego w dniu 6 listopada 2008 r. wynika, że brał w nich udział m.in. geodeta uprawniony J. J., a co do pozostałych pracowników biorących udział w tych oględzinach, Sąd I instancji nie znalazł podstaw aby kwestionować ich przygotowanie fachowe do przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Odnosząc się do wywodów wskazujących na trwałe zagospodarowanie przedmiotowej działki to w ocenie Sądu, nie mogą one prowadzić do uwzględnienia skargi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że zagospodarowanie działki infrastrukturą techniczną nie stanowi podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości, gdyż budowa tej infrastruktury z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Za chybione uznano też stanowisko skarżącego, iż poprzez realizację inwestycji budowy osiedla mieszkalnego wraz z parkingiem i dojazdem (skarżący uzyskał pozwolenie na budowę zespołu 24 budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z dojazdem) został zmodyfikowany cel wywłaszczenia, skoro inwestycja ta (nie będąc inwestycją celu publicznego) realizowana będzie na terenach sąsiednich względem działki nr [...], a której dzierżawcą w części jest skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, do którego doszło w wyniku niezastosowania art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nie wzięciu przez Sąd pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy doszło do naruszenia prawa materialnego i naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż kluczowym w sprawie było ustalenie na czym polegać miała realizacja inwestycji zagospodarowania terenów przy zalewie. Ze względu na brak możliwości odnalezienia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji rozpoznające sprawę organy administracji nie podjęły próby uszczegółowienia, bądź wyjaśnienia pojęcia "zagospodarowanie terenów przy zalewie" poprzestając na stwierdzeniu, że cel na jaki nieruchomość została przeznaczona nie został zrealizowany. Niedopuszczalnym w tej sytuacji jest obciążanie skarżącego negatywnymi konsekwencjami związanymi z brakiem możliwości dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskutek zaginięcia dokumentów, w których określono cel wywłaszczenia. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nawet gdyby przyjąć, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całości nieruchomości oznaczonej nr [...], pozostaje ta część nieruchomości, na której cel wywłaszczenia, tj. zagospodarowanie nieruchomości nad zalewem, został osiągnięty – wybudowanie ulicy. W tym stanie faktycznym i prawnym zasadnym mógłby okazać się co najwyżej zwrot pozostałej, niezagospodarowanej części nieruchomości i to tylko wówczas, gdy spełnione zostałyby pozostałe przesłanki z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego choć błędnie uzasadniony odpowiada prawu. Podstawowym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji umożliwiało Sądowi I instancji rozpatrywanie kolejnych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzić do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych. Legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. – ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżący nie jest właścicielem działki nr [...] ani jej użytkownikiem wieczystym. Skarżący jest dzierżawą działki [...]. Oznacza to, że skarżący ma interes faktyczny, który nie może być podstawą do wywodzenia z niego interesu prawnego, a w szczególności do budowania na nim legitymacji do wniesienia skargi na decyzję orzekającą o zwrocie działki zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]: N. W. w 1/3 części: ,R. W. w 1/3 części i P. W. w 1/3 części, Uszedł uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie brak po stronie P. K. legitymacji do wniesienia skargi. Brak legitymacji prowadzi do oddalenia skargi z tego względu wyrok jest zgodny z prawem choć nieodpowiednio uzasadniony bowiem w tej sprawie Sąd I instancji powinien zaniechać rozważań merytorycznych. Skoro jednak Sąd I instancji dokonał analizy przepisu art. 137 ust. 2 ugn to stwierdzić należy, że interpretacja tego przepisu jest prawidłowa. Powołana w skardze treść art. 137 ust. 2 ugn straciła moc na skutek zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 28.11.2003 r. która to zmiana weszła w życie 22.09.2004r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.