II OSK 2229/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu Sokólskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 334/15 w sprawie ze skargi Rady Powiatu Sokólskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Powiatu Sokólskiego na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 334/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Rady Powiatu Sokólskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Powiatu Sokólskiego w dniu 11 lutego 2015 r., działając na podstawie art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., podjęła uchwałę nr IV/36/2015 w sprawie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego. Wojewoda Podlaski opisanym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., stwierdził nieważność powyższej uchwały w § 1 pkt 1 w części obejmującej zapis: "Stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu. Stosunek pracy nawiązuje Starosta." W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że podjęte przez Radę Powiatu uregulowania w zakresie sposobu nawiązania stosunku pracy z wicestarostą i członkami zarządu naruszają art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.). Wojewoda zakwestionował to, że w myśl znowelizowanego statutu stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu, podczas gdy kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem jednoznacznej a nie warunkowej regulacji danego statutu powiatu. Tym samym stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ stanowiący samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. Jeżeli przedmiotowe zagadnienie nie zostanie w statucie uregulowane, należy przyjąć, że określona funkcja pełniona jest przez pracownika samorządowego pozaetatowo (honorowo). Nawiązanie stosunku pracy jest zatem fakultatywne i w takiej sytuacji nie należy dokonywać żadnych zapisów w statucie powiatu. Wojewoda Podlaski podkreślił, że Rada Powiatu Sokólskiego wskazując na istniejącą ewentualność nawiązania stosunku pracy z wyboru z wicestarostą i członkami zarządu, przyjęła niedopuszczalną prawnie konstrukcję sposobu zatrudnienia pracownika samorządowego. Ustawodawca wprawdzie pozostawił radzie powiatu swobodę określania, z którym z pracowników samorządowych zostanie nawiązany stosunek pracy na podstawie wyboru, ale precyzyjnie regulować to zagadnienie muszą przepisy statutu powiatu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Rada Powiatu Sokólskiego i zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy o pracownikach samorządowych w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.), poprzez wadliwą interpretację normy kompetencyjnej, będącej podstawą do podjęcia przedmiotowej uchwały, art. 77 i 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. poprzez wkroczenie przez organ nadzoru w sferę działalności prawodawczej, zastrzeżonej dla powiatów i dla nich autonomicznej, art. 79 ust. 3 i 5 u.s.p. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie zawarcie w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym wystarczającego uzasadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę i podniósł, że uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu. Podjęta została ona z naruszeniem art. 4 ust.1 pkt 1b ustawy o pracownikach samorządowych. Szczegółowe zasady nawiązywania stosunków pracy z pracownikami samorządowymi regulują przepisy prawa ustrojowego (ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym i ustawa o samorządzie województwa, ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz kodeks wyborczy). Przepisy te określają w szczególności, kto i według jakich zasad dokonuje wyboru. Natomiast w Kodeksie pracy określono jedynie konsekwencje wygaśnięcia mandatu organu, które powoduje rozwiązanie stosunku pracy z wyboru. Oznacza to, że do stosunków pracy z wyboru nie mają w ogóle zastosowania przepisy prawa pracy dotyczące wygaśnięcia i rozwiązania stosunku pracy. Sąd zauważył, że wybór jako podstawa zatrudnienia w samorządzie terytorialnym ma charakter obligatoryjny jedynie na szczeblu gminy (miasta). Wiąże się to z tym, że obsady stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta) dokonują w drodze wyborów bezpośrednich mieszkańcy gminy (miasta). W pozostałych przypadkach wyboru organów samorządowych w województwach, powiatach i związkach jednostek samorządowych dokonują organy stanowiące (rady i sejmiki). Statuty poszczególnych województw, powiatów i związków mogą przewidywać, że w miejsce zatrudnienia pracowniczego wszystkie lub tylko niektóre osoby wchodzące w skład zarządów województwa, powiatu lub związku będą wykonywać swoje funkcje bez nawiązywania stosunku pracy, a więc jedynie w ramach tzw. stosunków organizacyjno-prawnych. Zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru Sąd uznał, że kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu, stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem regulacji danego statutu powiatu. Stąd nieusprawiedliwione jest twierdzenie strony skarżącej, że obowiązek wykonywania pracy przez członków zarządu może mieć charakter potencjalny, a konkretyzować go może starosta na podstawie upoważnienia udzielonego przez radę powiatu w statucie. Rada Powiatu Sokólskiego, posługując się w § 53 ust. 2 uchwały nieprecyzyjnym zapisem "stosunek pracy na podstawie wyboru może być również nawiązany z Wicestarostą i członkami Zarządu", doprowadziła do stanu, w którym adresat wskazanego przepisu prawnego (starosta) ma możliwość subiektywnej oceny danej sytuacji. Sąd nie zgodził się z twierdzeniami strony skarżącej, że uchwała zawierała jedynie nieistotne naruszenie prawa i że zastosowanie do niej powinien mieć art. 79 ust. 4 u.s.p., przewidujący, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wadliwe zastosowanie przez Radę Powiatu Sokólskiego art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy o pracownikach samorządowych poprzez niewłaściwe ujęcie w Statucie Powiatu Sokólskiego kwestii zatrudnienia na podstawie wyboru członków Zarządu, stanowi istotne naruszenie prawa. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarżąca dniu 18 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr V/38/2015 w sprawie zmiany statutu Powiatu Sokólskiego, uwzględniająca zalecenia organu nadzoru. W skardze kasacyjnej Powiat Sokólski zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty oraz członków zarządu, stanowiąc materię statutową, powinna być wprost przedmiotem regulacji statutu powiatu i w tym zakresie nie jest dopuszczalny zapis o możliwości zatrudnienia tych osób, podczas gdy przepis ten nie wyklucza możliwości uchwalenia regulacji zezwalającej na to, że wicestarosta i członkowie zarządu mogą być zatrudniani na podstawie wyboru, a stosunek pracy nawiązuje z nimi starosta. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z obowiązujących przepisów prawa nie da się wyprowadzić na jakim poziomie konkretyzacji może być regulowana w statucie materia związana z zatrudnianiem wicestarosty i członków zarządu powiatu. Sporny zapis należało traktować jako upoważnienie starosty do zatrudnienia tych osób na podstawie wyboru i do decydowania, które z tych osób będą wykonywać swe obowiązki na takiej podstawie, a które będą wykonywać swoje funkcje w ramach stosunków prawno organizacyjnych. Zauważona przez Sąd I instancji zmiana statutu w kierunku zgodnym ze stanowiskiem organu nadzoru, nie wyklucza poddania rozstrzygnięcia nadzorczego ocenie sądowoadministracyjnej. Wojewoda Podlaski wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i przychylając się do stanowiska Sądu I instancji podkreślił, że na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym kwestia zatrudnienia na podstawie wyboru wicestarosty i członków zarządu stanowi materię statutową i powinna być wprost przedmiotem regulacji statutu powiatu, a stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy statut będzie przewidywał obowiązek pracowniczego zatrudnienia tych osób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Ze względu na ograniczenie zarzutów kasacyjnych do naruszenia prawa materialnego, należało rozpatrzeć skargę kasacyjną jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w grę wchodzi albo błędna wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego albo niewłaściwe zastosowanie prawidłowo wyłożonego przepisu materialnego w stanie faktycznym sprawy. Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nieprawidłowo zinterpretował przepis art. 4 ust. 1 pkt 1b ustawy o pracownikach samorządowych w brzmieniu: "Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie: 1) wyboru: (...) b) w starostwie powiatowym: starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi". Wykładnia językowa analizowanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut powiatu tak stanowi. Tylko w wypadku, gdyby treść tej regulacji budziła wątpliwości i nie była oczywista należałoby sięgać do innego rodzaju wykładni, niż wykładnia gramatyczna. Z zasady clara non sunt interpretanda wynika, że nie jest wolno poddawać wykładni systemowej lub funkcjonalnej przepisu, którego sens językowy jest jasny. Tylko z istotnych powodów wolno jest odstąpić od językowego sensu wykładni, mimo że jest on jasny i oczywisty, ale prowadzi na przykład do sprzeczności z normami hierarchicznie wyższymi lub normami, których uzasadnienie aksjologiczne za tym przemawia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie porządkiem absolutnym, co znaczy, że w pewnych sytuacjach można od niego odstąpić i przypisać pierwszeństwo wykładni systemowej lub funkcjonalnej, ale można to uczynić tylko wówczas, gdy interpretator uzasadni to powołaniem się na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Przy tym nawet jeżeli odstępujemy od znaczenia literalnego, to interpretacja danego wyrażenia powinna w zasadzie pozostawać w ramach możliwego znaczenia słownikowego (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 158 – 159). Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił w jej uzasadnieniu żadnych okoliczności (wartości aksjologicznych), uzasadniających dopuszczalność rozszerzającej interpretacji unormowania art. 4 ust. 1pkt 1b ustawy o pracownikach samorządowych. Sama chęć, ze względów praktycznych, umożliwienia staroście samodzielnego decydowania o tym z jakimi członkami zarządu powiatu czy wicestarostą zawarty zostanie stosunek pracy na podstawie wyboru nie jest dostatecznym usprawiedliwieniem do odstąpienia od kategorycznego brzmienia tego przepisu. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że to statuty poszczególnych powiatów mogą przewidywać, że w miejsce zatrudnienia pracowniczego wszystkie lub tylko niektóre osoby wchodzące w skład zarządu powiatu lub wicestarosta, będą wykonywać swe funkcje bez nawiązania stosunku pracy, a więc jedynie w ramach tzw. stosunków organizacyjno prawnych. Tylko w przypadku skorzystania z takiej możliwości wymienione osoby nie będą posiadały statusu pracowników samorządowych (tak też w: M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", wyd. LEX, Warszawa 2013, str. 30). Skoro zatem z woli ustawodawcy wskazanie stanowisk i liczby osób zatrudnianych w starostwie powiatowym na podstawie wyboru należy wyłącznie do materii regulowanej uchwałą organu stanowiącego w sprawie statutu powiatu, to nie może on tego uprawnienia scedować na inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej jednostki samorządowej, nawet jeżeli przemawiają za tym względy praktyczne. W świetle powyższego, pogląd przeciwny, stanowiący w istocie jedyną podstawę skargi kasacyjnej, należało uznać za nieznajdujący oparcia w komentowanej normie prawnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 P.p.s.a.