II SA/Gl 741/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił U. i N. S. pozwolenia na budowę garażu w N. przy ulicy [...] na działce oznaczonej ówcześnie nr [...]. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budynek miał być zrealizowany w granicy działek, na wysokości zabudowy na działce sąsiedniej i przylegać jedną ze ścian do ściany szczytowej stodoły znajdującej się na działce sąsiedniej. Przeciwko inwestycji zaprotestował H. M., właściciel sąsiedniej działki. W czasie trwania robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] dnia 17 stycznia i 9 listopada 2006 r. dokonał kontroli terenu budowy, stwierdzając prowadzenie robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. W 2007 roku, podczas trwającej budowy garażu, na skutek sporów między właścicielami sąsiednich działek, doszło do wznowienia granicy między działką inwestorów, a działką sąsiednią. Efektem czynności geodezyjnych było ustalenie, że granica biegnie nie po ścianie stodoły, lecz w pewnym od niej oddaleniu w stronę działki inwestora. W konsekwencji wznowienia granicy budowany garaż w części znalazł się poza granicą działki inwestorów. W dzienniku budowy, pod datą 7 maja 2008 roku kierownik budowy stwierdził, że inwestor bez uzgodnienia z kierownikiem budowy rozebrał ścianę budowanego garażu i wykonał ją zgodnie z przebiegiem wznowionej granicy, pozostawiając fundament oraz ławę na działce sąsiada. Kierownik budowy stwierdził w związku z tym, że do czasu uzyskania nowych rozwiązań projektowych nie należy wykonywać przy budowie żadnych robót. Dziennik budowy został przedłożony przez kierownika Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu [...]. Kontrola przeprowadzona w dniu 24 lipca 2010 roku przez pracowników organu nadzoru budowlanego potwierdziła, że między działkami wykonano ogrodzenie odpowiadające aktualnemu przebiegowi granicy, a inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, przesuwając ścianę budynku do granicy swojej działki. Kolejne przeprowadzone kontrole terenu budowy potwierdzały, że do 2008 roku garaż był budowany zgodnie z uzyskanym pozwoleniem, a budowa nie została zakończona. Starosta [...] decyzją z [...], na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) stwierdził wygaśnięcie decyzji z [...] roku o pozwoleniu na budowę ze względu na okoliczność, że roboty zostały wstrzymane na okres ponad 3 lat. Pismem z 25 sierpnia 2014 roku PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy budynku przy granicy nieruchomości nr [...]. W następnej kolejności organ postanowieniem z [...]., nr. [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy w przedmiotowym budynku prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach oraz nałożył na właścicieli nieruchomości nr [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ekspertyzą dotyczącą poprawności wykonania tych robót, z uwzględnieniem spełniania przepisów dotyczących warunków technicznych i warunków bezpieczeństwa pożarowego dla budowanego obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem odległości obiektu będącego w budowie do usytuowanego na sąsiedniej nieruchomości budynku stodoły, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej podano przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 p.b. Inwestorzy przedłożyli żądane dokumenty, składając opinię odnoszącą się do warunków ochrony przeciwpożarowej, inwentaryzację budynku oraz opinię techniczną. W opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej jej autor stwierdził, że ze względu na usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki, zastosowano od strony działki sąsiedniej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, bez otworów, o klasie odporności ogniowej teren REI 60, wyniesioną ponad połać dachu. Jest to zgodne z wymaganiami określonymi w § 272 ust. 3 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku, nr 75, poz. 890 ze zm., dalej rozporządzenie). Z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej technologia wykonania przedmiotowego budynku spełnia wymogi zarówno co do konstrukcji, jak i odległości od granic działki oraz budynków sąsiednich. Ze względu na występowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego znajdujący się między budynkami pas terenu o szerokości 32 do 52 cm należący do właściciela działki sąsiedniej nie stanowi zagrożenia z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. W sporządzonej ekspertyzie budowlanej jej autor stwierdził, że jakkolwiek ściana podłużna w granicy działki została postawiona poza fundamentem, to z uwagi na to, że pod ścianą znajdują się warstwa posadzki, grunt pod warstwami jest niewysadzinowy, można dopuścić takie rozwiązanie. Budynek został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami oraz zasadami sztuki budowlanej. Oględziny budynku nie wykazały żadnych usterek i nieprawidłowości, poza brakiem obróbki blacharskiej na murze ogniowym ponad połacią dachu. Nie stwierdzono odstępstw od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami, decyzją z [...] r., nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne związane ze sprawą, przytoczył również fragmenty oceny stanu technicznego budynku sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz fragmenty opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę. Organ wyjaśnił, że budynek był wykonywany na podstawie pozwolenia, które wygasło. W sporządzonej inwentaryzacji obiekt został zakwalifikowany jako budynek gospodarczy, a zamiar innego przeznaczenia tego obiektu wymaga uzyskania stosownego pozwolenia. Istniejący obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W odwołaniu od decyzji H. M. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że organ nie wskazał z jakiego powodu nie ma przesłanek do merytorycznego orzeczenia w sprawie. W piśmie z 27 marca 2015 roku odwołujący podniósł, że wcześniej budynek określany był jako garaż, natomiast postępowanie naprawcze dotyczyło budynku gospodarczego. Nie jest prawdą, że garaż został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie można się także na to pozwolenie powoływać, albowiem wygasło. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pierwotnie inwestorami budynku garażu zlokalizowanego na działce nr [...] (obecnie [...]) w gminie N. byli U. i N. S. Według aktualnego wypisu z ewidencji, budynek zlokalizowany jest na działce nr [...], która należy do K. i P. S. Sporny obiekt był budowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] roku, w stosunku do tego pozwolenia została wydana decyzja stwierdzające jego wygaśnięcie ze względu na wstrzymanie budowy przez kierownika budowy wpisem z 7 maja 2008 roku. W wyniku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie miały możliwości prowadzenia postępowania w sprawie dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, celem ustalenia, czy roboty budowlane polegające na budowie budynku zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy sporny obiekt spełnia przepisy techniczno-budowlane. Lokalizacja przedmiotowego budynku w granicy działki nie narusza przepisów. Jest zgodna z § 12 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą nieposiadającą otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Zgodnie z § 10 część I, ust. 3 pkt 3 lit. k uchwały Rady Gminy R. nr [...] z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny sołectwa N. i fragment sołectwa S., działka położona jest na terenach oznaczonych symbolem M, dla których dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności pod warunkiem nieograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej, z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego oraz w przypadku, kiedy występuje wspólnota interesów właścicieli nieruchomości dla łączenia różnego rodzaju zabudowy. Usytuowanie spornego budynku w granicy nie ograniczyło możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej należącej do skarżącego, gdyż jest ona na tej wysokości zabudowana. Lokalizacja przedmiotowego budynku jest zatem zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma podstaw do kwestionowania w chwili obecnej legalności posadowienia przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestor, realizując przedmiotowy obiekt, dochował należytej staranności w zakresie wytyczenia budynku w terenie, gdyż zgodnie z wpisami do Dziennika budowy geodeta uprawniony dokonał wyznaczenia położenia obiektu na gruncie i wyznaczenia linii regulacyjnej stałych punktów odniesienia. Sporządzone w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego opinie w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ocena techniczna potwierdzają, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w tym z warunkami technicznymi, jakie powinny spełniać budynki gospodarcze. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego funkcji obiektu organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenie na budowę istotnie dotyczyło budynku garażu. Pozwolenie to zostało jednak wygaszone. Prowadząc postępowanie naprawcze organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowy budynek pełnić będzie funkcję budynku gospodarczego, tak został on zakwalifikowany w inwentaryzacji przez uprawnionego rzeczoznawcę. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastrzegł, że zamiar innego przeznaczenia obiektu będzie wymagał stosownego pozwolenia starosty. Umorzenie postępowania dotyczy budynku gospodarczego, a nie budynku o innej funkcji. Jak stwierdzono w opinii w zakresie ochrony przeciwpożarowej, obie kondygnacje budynku przeznaczone są na cele gospodarcze, z niezależnymi wejściami. Ze względu na zmianę powierzchni kubatury budynku inwestor nie przewiduje wykorzystywania pierwszej kondygnacji jako garażu. Ocena funkcji jest zatem prawidłowa. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że rozstrzyganie sporów o charakterze własnościowym nie należy do organów administracji budowlanej. W skardze do sądu administracyjnego H. M. wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub o ich uchylenie, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że nie można się zgodzić, jakoby budynek został zrealizowany legalnie i mógł być użytkowany. Z materiału sprawy i uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że budynek jest w trakcie realizacji. O nieważności decyzji świadczy to, że nie jest dopuszczalne, aby budowa niezakończona i wstrzymania przez kierownika, a potem przez organ nadzoru budowlanego, nagle stawała się budową legalną i umożliwiała legalne użytkowanie obiektu. Organ nie przeprowadził postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b., ale umorzył postępowanie. Organy nie odniosły się do przepisów dotyczących odległości między budynkami i do tego, czy przepisy § 12 rozporządzenia mogły mieć w sprawie zastosowanie, zwłaszcza przy istniejącej zabudowie na działce sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Stan faktyczny jaki zaistniał w sprawie od rozpoczęcia budowy do wydania zaskarżonej decyzji nie jest typowy, niemniej jednak zastosowanie przepisów art. 50 i 51 p.b. nie jest wątpliwe, choć wybór określonego w tych przepisach trybu nie jest oczywisty i wymaga wyjaśnienia. Niewątpliwie budowa przedmiotowego obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym budynek określono jako garaż. Zatwierdzony projekt budowlany ujawnia, że funkcja budynku miała być złożona, oprócz miejsca na parkowanie pojazdu, przewidziane były także pomieszczenia na poddaszu z odrębnym wejściem. Budynek do pewnego etapu był budowany zgodnie pozwoleniem. Po weryfikacji przebiegu granicy doszło do samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia w zakresie lokalizacji jednej ze ścian, skutkującego zmianą wymiarów budynku, a w konsekwencji zmianą kubatury. Sytuacja ta miała miejsce przed 7 maja 2008 r. W obowiązującym ówcześnie stanie prawnym, analogicznie jak obecnie, zmiana taka miała charakter istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., uzasadniała zatem zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 lub 5 p.b., a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. uchylającej pozwolenie na budowę. Natomiast zatwierdzony projekt zamienny stanowił podstawę do ewentualnego kontynuowania robót lub też uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tryb ten nie został jednak w sprawie wdrożony w czasie pozostawania w obrocie pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę. Natomiast prowadzenie robót zostało przez kierownika budowy wstrzymane. Wpisy w dzienniku budowy dokumentują, że do 7 maja 2008 r. zostały wykonane ściany budynku wraz z izolacjami, więźba dachowa i pokrycie dachu, tynki wewnętrzne i zewnętrzne. Roboty zostały wobec tego doprowadzone do stanu dalece zaawansowanego. Nie zostało przy tym potwierdzone, aby w późniejszym okresie były prowadzona jakieś roboty wymagające uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Przed wszczęciem postępowania naprawczego stwierdzone zostało wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Podstawę prawną stanowił przepis art. 37 ust. 1 p.b. Wygaszenie pozwolenia nie było zatem prawną konsekwencją dokonania odstępstw, ale zaniechania prowadzenie robót i upływu czasu. Stanowisko organów nadzoru, że w tej sytuacji nie mogły znaleźć zastosowania przepisy regulujące usuwanie skutków istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę jest możliwe do zaakceptowania. Jednocześnie wykonana budowa została przeprowadzona w czasie ważności pozwolenia na budowę, ale z naruszeniem jego warunków. W przekonaniu Sądu powstały stan zbliżony jest do sytuacji, gdy na pewnym etapie prowadzenia budowy dojdzie do usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Wykonane na jego podstawie roboty nie są kwalifikowane jako samowolna budowa, ale podlegają sanowaniu w trybie art. 50 i 51 p.b., niezależnie czy zostały wykonane zgodnie z pierwotnie udzielonym pozwoleniem na budowę, czy też z istotnymi od niego odstępstwami. Usunięcie z obrotu pierwotnie udzielonego pozwolenia na budowę uzasadnia wszczęcie postępowania naprawczego celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli tego wymagają. W takiej sytuacji traci na znaczeniu, że część robót została wykonana zgodnie z pozwoleniem, a cześć z istotnymi odstępstwami, postępowanie naprawcze dotyczy bowiem całości wykonanych robót. Z tego względu za dopuszczalne Sąd uznał zastosowanie w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 p.b., przy równoczesnym zaniechaniu stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. Stosowanie tej ostatniej podstawy prawnej miałoby bowiem uzasadnienie w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Jego wygaśnięcie nie uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie usuwania skutków istotnych odstępstw, ale jest podstawą do prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b., w zależności od okoliczności sprawy. Ponieważ w skardze zarzucono, że organy nie przeprowadziły postępowania w trybie art. 51 p.b., ale umorzyły postepowanie, należy wyjaśnić charakter tego umorzenia. Na gruncie stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. powstała kontrowersja, w jaki sposób winno zakończyć się postępowanie, jeżeli objęty nim budynek nie narusza przepisów i nie wymaga wydania jakichkolwiek nakazów, zatem nie ma podstaw ani do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 (gdy roboty nie nadają się do legalizacji), ani art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b.(gdy legalizacja wymaga przeprowadzenia czynności i robót naprawczych, których wykonanie następnie stwierdza się decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne, stwierdzającą wykonanie obowiązku). Sąd podziela w niniejszej sprawie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2644/12, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 p.b., jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 p.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Decyzja taka, jakkolwiek stwierdza bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, zapada jednak po merytorycznej analizie stanu obiektu i jego zgodności z przepisami. Okoliczności sprawy i uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazują, że organy zbadały zgodność budowy z przepisami, nie znajdując podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichś czynności lub robót, postępowanie było zatem prowadzone właśnie w trybie art. 50, a następnie 51 p.b. Jego wszczęcie nastąpiło na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W oparciu o ust. 3 tego przepisu na właściciela budynku nałożono obowiązek przedłożenia opracowań mających umożliwić ocenę stanu robót. Ponieważ pierwotne pozwolenie na budowę wygasło, a postępowaniu naprawczemu podlegały wykonane roboty w całości, organy nie były związane funkcją budynku określoną w pozwoleniu. Nie ma zatem w przekonaniu Sądu żadnej przeszkody, aby jego funkcja została określona przez inwestora zgodnie z aktualnym stanem i planowanym przeznaczeniem, jako budynku gospodarczego, zwłaszcza że po zmniejszeniu szerokości budynku do 2,86 m (2,30 m wewnątrz obiektu) wykorzystywanie na cele garażowe jest co najmniej utrudnione. Pod względem technicznym, zgodnie ze złożoną ekspertyzą budowlaną, budynek jest w należytym stanie. Także opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej jest pozytywna i stwierdza zachowanie wymagań z § 272 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z planem działka leży w jednostce M – tereny mieszkaniowo-usługowe istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Nie koliduje zatem z planem pod względem funkcji, plan dopuszcza w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a budynki gospodarcze i inwentarskie oraz garaże. Nie narusza także postanowień planu dotyczących wysokości i konstrukcji dachu (maks. do 9 m, do 2 kondygnacji nadziemnych łącznie z poddaszem, dopuszczone dachy jednospadowe - § 10 ust. 1 pkt 3 lit. f planu). Plan dopuszcza także lokalizację budynków w granicy nieruchomości pod warunkiem nie ograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej z uwzględnieniem stanu istniejącego i projektowanego. Jak ustalono, działka sąsiednia na wysokości przedmiotowego budynku jest zabudowana budynkiem gospodarczym (stodoła), powstały budynek nie wprowadza zatem ograniczeń w zabudowie. Niewielka odległość między ścianami obu budynków jest skutkiem posadowienia budynku stodoły nie w granicy, lecz w niewielkiej od niej odległości, nie jest zatem skutkiem inwestycji podlegającej badaniu, choć niewątpliwie może rodzić utrudnienia w konserwacji i utrzymaniu obu budynków. Lokalizacja na działce przedmiotowego budynku jest zatem zgodna z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Wnioski organów nadzoru budowlanego, że w stwierdzonym stanie nie istnieje potrzeba nakładania na inwestorów obowiązków w zakresie doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami, a budynek nie narusza przepisów, są zatem uprawnione i w konsekwencji uzasadniają umorzenie postępowania naprawczego. Prawidłowo także organy zastrzegły, że decyzja dotyczy budynku o stwierdzonej funkcji i parametrach, nie stanowi natomiast podstawy do prowadzenia jakichkolwiek prac przy budynku, wymagających pozwolenia lub zgłoszenia. Postępowaniem naprawczym był przy tym objęty budynek na działce inwestora, a nie roboty budowlane w zakresie fundamentów, przeprowadzone na podstawie ówcześnie obowiązującego pozwolenia na budowę, wykonane poza zakresem prawa własności inwestora. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.