III OSK 2423/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 2899/21 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie odwołania z funkcji członka Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 24 sierpnia 2021 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta K. w przedmiocie odwołania z funkcji członka Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") jako niedopuszczalnej, a niezależnie od tego wniosku – o jej oddalenie jako bezzasadnej. Sąd wskazał, że w wykonaniu zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z 11 października 2021 r. skarżąca została wezwana do złożenia w terminie 7 dni dowodu wniesienia ponaglenia w związku z bezczynnością organu pod rygorem odrzucenia skargi. Wraz z pismem z 23 grudnia 2021 r. skarżąca przedłożyła kopię ponaglenia z 23 grudnia 2021 r. wraz z potwierdzeniem nadania w dniu 28 grudnia 2021 r. przesyłki poleconej nadanej do Burmistrza Miasta K.. Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie nie została poprzedzona ponagleniem, o którym stanowi art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a."). Wyczerpanie toku instancji przez wniesienie ponaglenia jest w myśl przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pełnomocnik strony skarżącej, będąc wezwanym do złożenia dowodu wniesienia ponaglenia przed złożeniem skargi, nie przedłożył go. Termin do wykazania wyczerpania toku instancji upłynął więc bezskutecznie. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., Sąd ten odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 100 zł orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej wobec braku uprzedniego wniesienia ponaglenia do organu, w sytuacji gdy przedmiotowa sprawa nie jest regulowana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji brak było podstaw do wniesienia ponaglenia; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego uzasadnienia postanowienia o odrzuceniu skargi, w którym to uzasadnieniu: - pominięto stanowisko strony skarżącej w zakresie nieistnienia wymogu z art. 53 § 2b p.p.s.a.; - Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do stanowiska strony skarżącej w ww. zakresie, w ogóle nie wyjaśniając w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mimo wydania orzeczenia wbrew zaprezentowanemu stanowisku skarżącej; c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu postanowienia SKO w Wałbrzychu z 13 stycznia 2022 r., zgodnie z którym w niniejszej sprawie wniesienie ponaglenia uznano za niedopuszczalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił przedmiotową skargę, bowiem uznał, że nie została ona poprzedzona ponagleniem, o którym stanowi art. 37 k.p.a. Wyczerpanie zaś toku instancji przez wniesienie ponaglenia jest w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższy przepis p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wprawdzie jego brzmienie może sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość, niezależnie od rodzaju sprawy, której ona dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, które toczą się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, LEX nr 2825597). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował czy w postępowaniu objętym przedmiotową skargą na bezczynność Burmistrza Miasta K. stosuje się przepisy k.p.a. Sąd ten w ogóle nie powołał przepisów mających w sprawie zastosowanie i nie zwrócił uwagi czy w procesie ich stosowania należy sięgnąć do przepisów k.p.a., czy też nie. Jak wyżej wskazano, okoliczność ta jest kluczowa dla ustalenia czy przedmiotową skargę należało poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca już w skardze podniosła, że jej zdaniem przepisów k.p.a. w sprawie nie stosuje się (przynajmniej bezpośrednio). W odpowiedzi na wezwanie z 11 października 2021 r. skarżąca już jednoznacznie wskazała, że przedmiotowa sprawa nie jest w jej ocenie regulowana przepisami k.p.a., a w konsekwencji nie może mieć w niej zastosowania wymóg, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. Powołane twierdzenia skarżącej mają o tyle znaczenie w niniejszej sprawie wpadkowej, której przedmiotem jest odrzucenie skargi, bowiem jak już wyżej wskazano, trafnie zwróciła ona uwagę na istotne zagadnienie dla kwestii dopuszczalności przedmiotowej skargi – konieczność poprzedzenia jej ponagleniem stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. lub też na brak takiej konieczności. W takiej sytuacji rolą Sądu pierwszej instancji było przywołanie podstawy prawnej nakazującej poprzedzenie skargi uprzednim złożeniem ponaglenia. Podstawą tą nie jest art. 53 § 2b p.p.s.a. Powołanie się w uzasadnieniu jedynie na okoliczność braku wniesienia przez skarżącą ponaglenia do właściwego organu przed wniesieniem skargi bez wskazania podstawy prawnej, z której wynika taki obowiązek jest niewystarczające. Kwestia ta pozostaje w związku z zarzutem naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powyższy przepis na mocy art. 166 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. W okolicznościach niniejszej sprawy odpowiednie zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sprowadza się przynajmniej do odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do kluczowego zagadnienia, a więc problemu zastosowania w sprawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Brak przedstawienia przepisów odnoszących się do meritum sprawy i ich przeanalizowania w kontekście stosowania w sprawie przepisów k.p.a. stanowi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie zawiera w pełni wyjaśnionej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia. Zatem Sąd ten, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, powinien przedstawić swój tok rozumowania i podać dlaczego w sprawie bezczynności organu w przedmiocie odwołania z funkcji członka Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie art. 53 § 2b p.p.s.a. znajduje zastosowanie. Innymi słowy chodzi tu o uzasadnienie dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie tej znaleźć winny zastosowanie przepisy k.p.a., które przewidują obowiązek złożenia ponaglenia w przypadku zaskarżenia bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie powołał się nawet na przepisy regulujące przedmiot niniejszej sprawy. W związku z powyższym uznać należało, że Sąd pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie odrzucił przedmiotową skargę, naruszając art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a., a także art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się więc zasadne (pkt. a) i b) skargi kasacyjnej). Natomiast zarzut c) okazał się nieuzasadniony, bowiem postanowienie SKO w Wałbrzychu z 13 stycznia 2022 r., zgodnie z którym w niniejszej sprawie wniesienie ponaglenia uznano za niedopuszczalne, nie jest objęte przedmiotem niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.