I OW 160/19

SENTENCJA Dnia 21 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G.S. o udzielenie pomocy w formie finansowej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] przez wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku G. S. o udzielenie pomocy w formie finansowej. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu 28 maja 2019 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] zawiadomienie z dnia 23 maja 2019 r., o przesłaniu do rozpatrzenia - zgodnie z kompetencjami - sprawy G. S., który w dniu 8 maja 2019 r. złożył wniosek o świadczenie w postaci zasiłku celowego na leki. Jako podstawę faktyczną wskazano stan bezdomności w/w oraz jego jedynie czasowy pobyt na terenie Gminy [...]. Jednocześnie podano, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał w dniu 5 marca 2019 r. decyzję o przyznaniu G. S. pomocy w formie zasiłku stałego zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i zwrócił się o refundację tego świadczenia do Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Do pisma załączono dokumentację dotyczącą świadczeń udzielanych G.S. przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. od 2016 roku, w tym w szczególności wnioski, wywiady środowiskowe, oświadczenia oraz decyzje administracyjne o przyznanych świadczeniach w postaci zasiłków celowych, okresowych i stałych od września 2016 r. Wnioskodawca wskazał następnie, że mając na uwadze powyższe okoliczności, po przeanalizowaniu całości nadesłanej dokumentacji celowym było zwrócenie się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Przede wszystkim organ podniósł, że od września 2016 r. do 18 kwietnia 2019 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. uznawał się nieprzerwanie właściwym rzeczowo i miejscowo wydając decyzje we wszystkich sprawach dotyczących wniosków G. S. tj. zasiłków celowych, zasiłków okresowych, a także zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z zawiadomienia Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ani z załączonej dokumentacji, w tym ostatniego wywiadu środowiskowego, datowanego na 22 maja 2019 r. nie wynika żadna okoliczność faktyczna, która mogłaby spowodować, że doszło do zmiany właściwości miejscowej pomiędzy 18 kwietnia 2019 r. czyli datą wydania ostatniej decyzji przyznającej zasiłek celowy na zakup leków a momentem złożenia kolejnego wniosku z dnia 8 maja 2019 r. o takie samo świadczenie. Miejsko-Gminny Ośrodek nieprzerwanie od 2 lat i 8 miesięcy uznawał się za właściwy do rozstrzygania spraw z wniosków G. S., a nawet nadal w wywiadzie środowiskowym z dnia 22 maja 2019 r. na stronie 4 w rubryce 4 (Forma i zakres proponowanej pomocy) oraz na stronie 5 przewiduje swoją właściwość w zakresie sprawy kontynuacji świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku stałego, jednocześnie podając, że zasiłek celowy należy do właściwości Ośrodka Pomocy Społecznej [...]. Zdaniem wnioskodawcy, przekazanie nagle sprawy o przyznanie zasiłku celowego dla G. S. Prezydentowi [...] nie ma uzasadnienia wobec faktu, że Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uznaje się za właściwy od 2 lat i 8 miesięcy w sprawach wszystkich wniosków o przyznanie pomocy kierowanych przez w/w podopiecznego, zaś treść wywiadów środowiskowych przeprowadzanych z G. S. jest w zasadzie niezmienna od IX 2016 r. do chwili obecnej. Ponadto wnioskodawca podkreślił, że zastrzeżenie budzi fakt, iż Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] przez tak długi okres nie skontaktował się z Ośrodkiem Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w sprawie współpracy odnośnie osoby G. S.. Co więcej, z wywiadów środowiskowych oraz z innych dokumentów np. orzeczenia o niepełnosprawności, informacji z Urzędu Skarbowego, dokumentów medycznych wynika, że G. S. traktuje Gminę [...] jako miejsce zamieszkania i tu koncentruje wszystkie sprawy życiowe, w tym codzienne nocowanie w miejscu, gdzie ma zapewnioną możliwość przygotowania posiłków (dostęp do kuchni), wykonywania czynności higienicznych (łazienka) etc. Ponadto codziennie do tego miejsca wraca, co dotyczyło też sytuacji po pobycie w Zakładzie Karnym skąd wrócił do [...]. Tutaj podejmował też jakieś formy zatrudnienia (świadczy o tym informacja o dochodach z Urzędu Skarbowego), przechodzi terapię bunondolową (odwykową, co wynika z wywiadów środowiskowych) i poddaje się leczeniu, a także tutaj uzyskał orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 30 stycznia 2019 r. Nie ma wątpliwości, że centrum spraw życiowych G. S. stanowi Gmina [...]. Natomiast nie ma jakichkolwiek informacji w przesianych aktach, że G. S. jakiekolwiek sprawy łączą z Miastem [...]. W ocenie Prezydenta [...], uznawanie się ciągle i nadal za właściwy miejscowo przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w zakresie zasiłku stałego oraz do 18 kwietnia 2019 r. za właściwy w zakresie zasiłku celowego na leki powoduje, że organ ten jest właściwy także do rozstrzygnięcia wniosku z 8 maja 2019 r. w przedmiocie zasiłku celowego. Nie ma okoliczności wskazujących, że doszło do zmiany właściwości, a dziwna byłaby sytuacja, w której odnośnie wniosków co do poszczególnych zasiłków właściwe miejscowo są różne organy pomocy społecznej. Byłoby to także sprzeczne z zasadą koncentracji materiału dowodowego. Dodatkowo wskazano, że pismo Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 22 maja 2019 r. żądające zwrotu świadczeń wypłaconych przez ten organ od września 2016 r. bez jakiegokolwiek wcześniejszego kontaktu z organem pomocy społecznej w [...] jest wyrazem niefrasobliwości, gdyż taka sytuacja wymaga uwzględnienia, że każda jednostka budżetowa działa w oparciu o budżet zaplanowany w stosunku rocznym i nagłe pojawienie się żądania zwrotu środków za czas od września 2016 r. tj. za 2 lata i 8 miesięcy czyli okres świadczenia pomocy G.S. powodować będzie problem natury budżetowo-księgowej (dotyczy bowiem 4 budżetów 2016-2019). W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że G. S.ostatni adres pobytu stałego posiadał w [...] przy ul. [...], a przebywa na terenie Gminy [...] tylko ze względu na nocleg w Noclegowni mieszczącej się przy ul. [...]. W związku z powyższym należy uznać, iż [...] jako Gmina na terenie której znajduje się jedynie noclegownia, może stanowić dla Strony jedynie miejsce pobytu. G. S. jest wiec jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Budynek Noclegowni prowadzonej przez Małopolski Zespół Hosteli Socjalno-Readaptacyjnych Monar czynny jest codziennie w godzinach od 19.00. do 9,00. Po opuszczeniu noclegowni G. S.(jak oświadcza) przebywa poza Gminą [...] na terenie [...]. Organ podniósł ponadto, że Ośrodek pismem z dnia 9 września 2016r. wystąpił do OPS [...] z wnioskiem o refundację świadczeń przyznanych G.S. za okres od VII 2016 r.-VIII 2016r. Pismem z dnia 3 października 2016r. OPS [...] wyraził zgodę na refundacje w/w świadczeń i dokonał przelewu na konto tut. Organu. Odnośnie kwestii przyznawania G. S. pomocy w formie zasiłku stałego organ wyjaśnił, iż pomoc została przyznana zgodnie z art.101 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uznano, bowiem iż zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony sytuacją osobistą ubiegającego się o świadczenie, a jego sprawy należy zakwalifikować jako niecierpące zwłoki. Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy [...], trudno domniemywać, iż skoncentrowanie spraw życiowych G. S. ma miejsce na terenie Gminy [...], gdzie ww. przebywa jedynie w godzinach nocnych w Noclegowni, w której brak jest możliwości dożywotniego przebywania. Z analizy dokumentów wynika natomiast, iż G. S. nawet nie korzysta z usług medycznych na terenie Gminy [...] a jego centrum życiowe jako osoby bezdomnej zgodnie ze składanymi pisemnymi oświadczeniami mieści się na terenie [...]. [...] jest dla niego jedynie miejscem, w którym ma zapewniony nocleg, która to okoliczność wpływa na właściwość organu w sprawach pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy w sprawie rozpoznania wniosku G. S. o udzielenie pomocy w formie finansowej. Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako "u.p.s."). Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Jak wynika z akt sprawy i co nie budzi wątpliwości organów pozostających w sporze, ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie jest on zameldowany na pobyt stały i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Ostatni adres zameldowania na pobyt stały G. S. posiadał bowiem w [...] przy ul. [...], zaś obecnie, codziennie w godzinach 19.00-9.00 przebywa w Noclegowni dla osób Bezdomnych mieszczącej się przy ul. [...] w [...]. Po opuszczeniu noclegowni przebywa poza gminą [...] na terenie [...]. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku G. S. - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - jest Prezydent [...] jako organ gminy na terenie której G.S. ostatnio był zameldowany na pobyt stały. Przepis ten stanowiąc, iż w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków w zakresie wskazania innego sposobu określenia właściwości. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem pozostającego w sporze Prezydenta [...]., iż dla ustalenia organu właściwego w niniejszej sprawie należy wziąć pod uwagę także pozostałe okoliczności faktyczne, takie jak rozstrzyganie wcześniejszych wniosków G. S. z zakresu pomocy społecznej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], czy brak obecnie jakichkolwiek jego związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały i przeniesienie centrum spraw życiowych poza teren [...], co uzasadniałoby wskazanie organu właściwego w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, hipoteza normy prawnej zawartej w ust. 3 art. 101 u.p.s. nie odnosi się do sytuacji, o jakich mowa wyżej. W przepisie tym ustawodawca wskazuje bowiem jedynie na przesłankę przypadków szczególnie uzasadnionych oraz przesłankę wystąpienia sprawy niecierpiącej zwłoki, przy czym obie te przesłanki dotyczyć muszą konkretnej sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia istniejącej w dacie złożenia wniosku. Z konstrukcji przepisu art. 101 u.p.s. wynika natomiast, że sytuacja ta powinna być na tyle wyjątkowa i trudna, aby odbiegała od sytuacji innych osób bezdomnych. Sam stan bezdomności i towarzyszące temu najczęściej okoliczności (brak pracy, brak środków do życia) nie są wystarczające do przyjęcia, iż zachodzi przypadek, o którym mowa ust. 3 art. 101. W odniesieniu bowiem osób bezdomnych zastosowanie ma – jak wyżej wskazano – ust. 2 art. 101 u.p.s. W rozpoznawanej sprawie trudno uznać, iż zainteresowany znajduje się obecnie w sytuacji wyjątkowej, niecierpiącej zwłoki. G. S. ma 46 lat, nie jest więc osobą w podeszłym wieku wymagającą natychmiastowej interwencji ze strony organów pomocy społecznej. Takich działań organów nie uzasadnia również jego stan zdrowia. Jak wynika z akt sprawy, po opuszczeniu zakładu karnego podejmował próby zatrudnienia, przechodził terepie odwykowe, w noclegowi w której obecnie przebywa w porze nocnej ma zapewniony dostęp do kuchni oraz łazienki. Jak natomiast wynika z jego oświadczeń – poza noclegowanią koncentruje swoje czynności życiowe na terenie [...], a zatem nie przebywa na terenie żadnego z organów pozostających w sporze, co dodatkowo wyklucza wskazanie organu właściwego w oparciu o art. 101 ust. 3 u.p.s. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że ani okoliczność wcześniejszego rozpatrywania wniosków G. S. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], ani okoliczność całkowitej i trwałej utraty więzi z gminą ostatniego miejsca zameldowania nie mogły mieć znaczenia prawnego dla ustalenia organu właściwego w sprawie. Końcowo wskazać trzeba, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, iż brak jakichkoliwek związków osób bezdomnych z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały uzasadniania wskazanie organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 21 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 14/19; 10 października 2019 r., sygn. akt I OW 115/19; 23 października 2019 r., sygn. akt I OW 98/19; 29 października 2019 r., sygn. akt I OW 53/19). Jednak postanowienia te zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych a dotyczących sytuacji, w której osoba bezdomna "przeniosła" swoje centrum życiowe na teren gminy, która udzieliła tymczasowego schronienia takiej osobie, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W zaistniałej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku G. S. uznać należy - w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. - Prezydenta [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.