II SA/Rz 511/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant referent Patrycja Bar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. S. (skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Pismem z dnia 7 marca 2019 r. skierowanym do organu I instancji, skarżący złożył zarzuty do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu [...] w przedmiocie przebiegu granicy działki ew. nr 2236 położonej we wsi K. z działką ew. nr 988 położoną w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic pomiędzy działką ew. nr 988 obr. [...] a działką ew. nr 2236 położoną w K. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 24a pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g. i k.) orzekł o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką ew. nr 988 obr. [...] a działką ew. nr 2236 we wsi K. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że działając na podstawie art. 24a ust. 2 p.g. i k. w dniu 5 marca 2018 r. podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków m. in. dla obrębu [...] oraz informację o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji wyjaśnił również, że w myśl § 44 pkt 6 i 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej w skrócie: "rozporządzenie egib"), do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów należy okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych oraz modernizacja ewidencji. Dalej organ I instancji podał, że przedmiotem wykonywanych prac była "Aktualizacja EGIB (ewidencji gruntów i budynków), utworzenie i aktualizacja GESUT (geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu), BDOT5000 (bazy danych obiektów topograficznych), cyfryzacja zasobu w Mieście [...] w latach 2017-2018", w ramach projektu [...] System Informacji Przestrzennej (PSIP). Zgodnie z art. 24a ust. 4 i 5 p.g. i k. organ I instancji w dniu 29 października 2018 r. podał do publicznej wiadomości informację o wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych w dniach od 3 grudnia 2018 r. do 21 grudnia 2018 r. projektu operatu opisowo- kartograficznego ewidencji gruntów i budynków dla m. in. obr. [...]. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, mógł zgłaszać swoje uwagi do tych danych. Organ I instancji podał, że operat techniczny z wykonania prac związanych z aktualizacją bazy EGIB w ramach projektu "Aktualizacja EGIB, utworzenie i aktualizacja GESUT, BDOT5000, cyfryzacja zasobu w Mieście [...] w latach 2017-2018" w dniu [...] stycznia 2019 r. został wpisany do zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod nr [...]. W oparciu o art. 24a ust. 8 p.g. i k. w dniu [...] lutego 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (poz. [...]) ukazała się informacja Prezydenta Miasta [...], że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. in. obr. [...], stał się operatem ewidencji gruntów budynków. Każdy czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo- kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zgłaszać swoje zarzuty do tych danych. Organ I instancji wyjaśnił, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków obejmowała jednostkę ewidencyjną [...]. Działania modernizacyjne dotyczące gruntów obejmowały czynności mające na celu weryfikację i uzupełnienie EGIB. Weryfikacja bazy danych EGIB dotycząca granic polegała na uzupełnieniu zbioru punktów granicznych odpowiednimi wartościami brakujących atrybutów: oznaczenie w materiale źródłowym, źródło danych, błąd położenia względem osnowy, kod stabilizacji, kod rzędu granicy, czy punkt należy do spornej granicy. Organ I instancji wskazał, że brakujące atrybuty dla punktów granicznych, wykonawca modernizacji miał uzupełnić na podstawie analizy materiałów znajdujących się w zasobie Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] oraz na podstawie danych podstawowych ujawnionych w bazie graficznej EWMAPA. Weryfikacja punktów granicznych nie obejmowała zmiany ich współrzędnych ani zmiany powierzchni działek ewidencyjnych. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że realizując wytyczne organu odwoławczego dokonał porównania mapy ewidencyjnej i atrybutów punków granicznych przed modernizacją i po modernizacji dla działki ew. nr 988 obr. [...] na granicy miasta [...] z wsią K. Jak wynika z "Wykazów współrzędnych punktów granicznych" przed i po modernizacji, zarówno współrzędne jak i atrybuty punktów załamania granic (ZRD, BPP, STB, RZG) nie uległy zmianie. Organ podał, że kwestionowana przez skarżącego granica nie była przedmiotem weryfikacji podczas przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Została ściśle ustalona w latach 70-tych podczas przyłączenia wsi W. w granice administracyjne miasta [...]. Prace związane z modernizacją nie obejmowały prac terenowych polegających na ustaleniu granic w obecności właściciela, ich pomiar oraz zmianę ich przebiegu w ewidencji gruntów. Przeprowadzona modernizacja w odniesieniu do granic nieruchomości obejmowała tylko analizę zgromadzonych materiałów w zasobie powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i na jej podstawie uzupełnienie istniejących baz EWMAPY. Nie obejmowała również analizy archiwalnych map katastralnych i analogowych map z byłych obrębów ewidencyjnych. Mapy te zostały wyłączone z zasobu, a mapy katastralne zostały przekazane do Archiwum Państwowego w [...]. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że realizując wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego w kwestii ustalenia stron postępowania zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] Oddziału Ewidencji Gruntów i Budynków o przesłanie informacji o właścicielach działki ew. nr 2236 położonej we wsi K. Z uzyskanych informacji wynikało, że część właścicieli działki ew. nr 2236 nie posiada wskazanych adresów zamieszkania. Ponieważ przed organem odwoławczym prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące rozpatrzenia zarzutów do przeprowadzonej modernizacji we wsi K., organ I instancji zwrócił się z prośbą o przesłanie danych adresowych współwłaścicieli działki ew. nr 2236 ustalonych w postępowaniu. W odpowiedzi na w/w prośbę organ odwoławczy przesłał wykaz stron prowadzonego postępowania informując jednocześnie, że wykaz ten dotyczy zarówno działki ew. nr 2236 jak i działek do niej przyległych. W dniach 11 października i 8 listopada 2019 r. dokonano analizy akt sprawy prowadzonej przez organ odwoławczy pod nr [...], dotyczących rozpatrzenia zarzutów do danych ewidencyjnych wykazanych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K., prowadzonych dla m. in. działki ew. nr 2236. Po przeglądnięciu w/w akt stwierdzono, że brak jest możliwości ustalenia adresów zamieszkania wszystkich właścicieli działki ew. nr 2236 ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków dla wsi K. Część osób wpisanych jako właściciele nie żyje lub są nieznani z miejsca pobytu. Ustalenie spadkobierców oraz danych adresowych dla wszystkich właścicieli ww. działki, w ocenie organu byłoby procesem długotrwałym i skomplikowanym. Organ I instancji uznał więc, że skoro zarzuty wniesione przez skarżącego zostały odrzucone, a więc decyzja administracyjna nie niesie za sobą żadnych zmian w ewidencji gruntów i budynków, to próba ustalenia kręgu właścicieli działki ew. nr 2236, jak wnioskował skarżący, byłaby zabiegiem zbędnym i mającym na celu jedynie przedłużanie prowadzonego postępowania. W związku z powyższym, postępowanie o rozpatrzenie zarzutów do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków, dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką ew. nr 988 obr. [...] a działką ew. nr 2236 we wsi K. zostało przeprowadzone bez udziału właścicieli działek objętych wnioskiem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ I instancji nie ustosunkował się do treści składanych przez niego pism oraz przedstawionych wniosków dowodowych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., w szczególności poprzez niepowiadomienie współwłaścicieli działki ew. nr 2236 o prowadzonym postępowaniu, wbrew wskazaniom organu odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Zdaniem skarżącego, krąg podmiotów uprawnionych do występowania w sprawie wynikał z Lwh. [...] gm. kat. [...], który jest wykazem czynnym. Ponadto skarżący podniósł, że organ I instancji powinien z urzędu sięgnąć i zgromadzić wszelkie dostępne dla organu materiały geodezyjne, kartograficzne i prawne istniejące w przedmiocie omawianych działek i ich granicy. W ocenie skarżącego, granica przedstawiona na mapie ewidencyjnej i zasadniczej po ostatniej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. [...] jest błędna w stosunku do granic istniejących wcześniej. Dlatego konieczne było sięgnięcie przez organ I instancji do map i rejestrów geodezyjnych (w tym klasyfikacyjnych i pomiarowych), począwszy od czasu założenia ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych nieruchomości, aż do czasów sprzed obecnej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. sprzed opracowanych aktualnych map ewidencyjnej i zasadniczej. W tym przedmiocie powinny wypowiedzieć się też wszystkie zainteresowane strony postępowania (osoby), nie tylko sam skarżący. Skarżący stwierdził, że przebieg granic działki ew. nr 2236 jako drogi polnej, był niezmienny od lat, w tym po drugiej wojnie światowej. W ostatnich kilkunastu latach przebieg granicy był zmieniany, zaś stan granic działki ew. nr 2236 figurujący w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedla stanu rzeczywiście istniejącego na gruncie, w terenie. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie od decyzji administracyjnej jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu egib, organ I instancji w latach 2017 - 2019 przeprowadził kompleksową modernizację ewidencji gruntów m. in. obrębu [...]. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego uregulowany został w art. 24a p.g. i k. Zgodnie z tym przepisem, tryb ten obejmuje m. in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawie zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia projektu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i o sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g. i k. po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo- kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). W rozpatrywanej sprawie w myśl art. 24a ust. 4 p.g. i k., wyłożenie projektu operatu opisowo-kartograficznego m. in. obrębu [...] do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 3 grudnia 2018 r. do 21 grudnia 2018 r. Pełnomocnik skarżącego z możliwości tej nie skorzystał. Następnie organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 24a ust. 8 p.g.i k., informacja nr [...] organu I instancji z dnia [...] stycznia 2019 r., iż projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków m. in. obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] z dnia [...] lutego 2019 r. Organ I instancji poinformował również, że każdy czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w tej ewidencji, może w terminie 30 dni zgłaszać zarzuty do tych danych. W piśmie z dnia 7 marca 2019 r. skarżący podniósł, że granica przedstawiona na obecnej (czyli po modernizacji ewidencji gruntów i budynków) mapie ewidencyjnej i zasadniczej jest błędna w stosunku do granic istniejących wcześniej, w tym od lat dawnych, np. lat tuż po drugiej wojnie światowej. Granica ta jest granicą miedzy obrębami (wsią K., gm. [...] a miastem [...]) i jej przebieg powinien być wyjaśniony w toku postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta [...]. Dodatkowo skarżący poinformował, że w zakresie m. in. działki ew. nr 2236 toczy się postępowanie odwoławcze w przedmiocie zarzutów do modernizacji EGIB wsi K. złożonych przez skarżącego i postępowanie to obecnie jest zawieszone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z projektem modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporządzonym dla jednostki ewidencyjnej [...] (uzgodnionego przez [...]WINGiK w dniu [...] lipca 2017 r.), działania modernizacyjne dotyczące gruntów obejmowały czynności mające na celu uzupełnienie bazy danych EGIB odpowiednimi wartościami brakujących atrybutów. Uzupełnienie bazy danych EGIB, dotyczących punktów granicznych polegało na uzupełnieniu odpowiednimi wartościami brakujących atrybutów: oznaczenie w materiale źródłowym, źródło danych ZRD, błąd położenia względem osnowy, kod stabilizacji, kod rzędu granicy, czy punkt należy do spornej granicy. Z akt sprawy wynika, że prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie m. in. działki ew. nr 988 nie obejmowały prac terenowych polegających na ustaleniu przebiegu jej granicy z działkami sąsiednimi w tym z działką ew. nr 2236 położoną w obrębie K. w obecności ich właścicieli. Prace modernizacyjne w odniesieniu do przebiegu granicy między ww. działkami polegały na przeprowadzonej analizie zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiałów geodezyjnych i na tej podstawie uzupełniono istniejącą bazę ewidencji gruntów i budynków. W omawianym przypadku dla działki ew. nr 988 obręb [...] dokonano porównania dotychczasowej mapy ewidencyjnej i atrybutów punktów granicznych obowiązujących przed modernizacją z danymi wynikającymi po modernizacji. Z załączonych przez organ I instancji do akt sprawy wykazów współrzędnych punktów granicznych obrazujących stan przed modernizacją i po modernizacji wynika, że współrzędne punktów granicznych, określające położenie tych punktów, nie uległy zmianie. Ponadto wykonawca prac modernizacyjnych sporządził operat techniczny z wykonania prac związanych z aktualizacją bazy EGIB w ramach projektu "Aktualizacja EGiB, utworzenie i aktualizacja GESEIT, BDOT5000, cyfryzacja zasobu w Mieście [...] w latach 2017-2018" zawierający dokumenty z przeprowadzonych czynności geodezyjnych, który został przyjęty w dniu [...] stycznia 2019 r. do ewidencji materiałów zasobu GODGiK w [...] pod nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji orzekające o odrzuceniu zarzutów zgłoszonych do danych ujawnionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działką ew. nr 988 obręb [...] a działką ew. nr 2236 obręb [...], organ I instancji oparł na przeprowadzonej analizie dokumentów sporządzonych w wyniku prac modernizacyjnych. Organ odwoławczy dodał, że z zalegającego w aktach sprawy zarysu pomiarowego wynika, że ustalone podczas pracy modernizacyjnej współrzędne punktów granicznych ww. działek są zgodne ze punktami granicznymi z dotychczasowej numerycznej mapy ewidencyjnej. Organ odwoławczy podzielił więc ustalenia faktyczne organu I instancji oraz wypływające z nich wnioski, które prowadzą do odrzucenia zarzutów skarżącego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków uregulowane są przepisami p.g. i k. oraz przepisami rozporządzenia egib. Zgodnie z treścią § 44 pkt 2, § 82 ust. 1 rozporządzenia egib, organ prowadzący ewidencję gruntów zobowiązany jest do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nawet, jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone zostały w rozporządzeniu egib. Stosownie do § 55 ww. rozporządzenia modernizacja to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków jest zabiegiem technicznym, którego głównym celem jest modyfikacja bazy danych i jej dostosowanie do wymogów rozporządzenia egib. Zasadniczym obowiązkiem organów przeprowadzających modernizację jest przeniesienie danych znajdujących się w dotychczasowym zasobie do zmodernizowanego operatu oraz ewentualna ich modyfikacja związana z dopasowaniem do wymogów prawa, nie zaś ich weryfikacja. W ramach modernizacji bazy danych ewidencyjnych w myśl obowiązujących przepisów § 55 i § 82 rozporządzenia egib, konwersja mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej do postaci elektronicznej w odniesieniu do przebiegu granicy ww. działek nastąpiła na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji poprzez zmianę przebiegu granicy nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli strony nie akceptują stanu ewidencji po modernizacji, to zgodnie z przepisem § 86 ust. 2 rozporządzenia egib, żądając modyfikacji danych ewidencyjnych działki, mogą przedłożyć dodatkowe dowody w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej opracowanej przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego na zlecenie i koszt zainteresowanych. Stosowna dokumentacja geodezyjna może stanowić podstawę do wprowadzenia ewentualnych zmian w operacie ewidencyjnym obrębu [...] w zakresie przebiegu granicy działki ew. nr 988 z działką sąsiednią. Odnosząc się do zarzutu skarżącego podniesionych w odwołaniu, że organ I instancji naruszył art. 28 k.p.a. i nie ustalił wszystkich stron postępowania, a konkretnie wszystkich właścicieli działki ew. nr 2236 położonej w obrębie [...], organ odwoławczy wskazał na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 673/16, iż ustalenie stron postępowania musi być ściśle powiązane z jego przedmiotem i zakresem kognicji organu rozpatrującego zarzuty do operatu modernizacyjnego. W ocenie Sądu nie można za strony uznać właścicieli czy władających działką nr 2236 w sytuacji, gdy zarzuty dotyczące jej przebiegu (w niniejszej sprawie z działką nr 988 położoną w obrębie [...]), są co do zasady niemożliwe do uwzględnienia, albowiem granica ta nie uległa zmianie. W ocenie organu odwoławczego ww. stanowisko Sądu znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że w zmodernizowanym operacie granica pomiędzy ww. działkami została wykazana zgodnie z dotychczasową mapą numeryczną, bez jakichkolwiek zmian położenia punktów granicznych, a skarżący nie przedstawił żadnych nowych dokumentów potwierdzających złożone zarzuty. Zarzuty zgłaszane do danych zawartych w operacie modernizacyjnym dotyczyć mogą tych kwestii, które są zmieniane lub weryfikowane w ramach modernizacji. Modernizacja nie służy wyjaśnianiu wszystkich niejasności, niedokładności czy sprzeczności, jakie istnieją w ewidencji gruntów. Mając na względzie przedstawiony stan prawny dotyczący procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy uznał, że została ona przeprowadzona w sposób spełniający wymagania zawarte w przepisach rozporządzenia egib oraz art. 24a p.g. i k. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, poprzez brak wezwania do udziału w charakterze stron i brak doręczenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego pozostałym, oprócz skarżącego osobom, które powinny być uznane za strony postępowania, oraz brak ustalenia przez organ I instancji wszystkich osób mogących występować jako strony postępowania i brak doręczenia im decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r.; 2) innych przepisów postępowania (k.p.a.) w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (p.g. i k. oraz rozporządzenia egib), poprzez brak pełnego merytorycznego uwzględnienia przez organ odwoławczy niektórych zarzutów, argumentów i wniosków ujawnionych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 4 marca 2020 r. skierowanym do organu odwoławczego, a w konsekwencji niewyczerpujące zebranie i niedokonanie oceny całego materiału dowodowego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, dopuszczenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w zakończonych postępowaniach przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie, w szczególności określających strony postępowania oraz prawomocnych wyroków z zapadłych w tych sprawach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając pierwszy z zarzutów skarżący podniósł, że w wyniku niezawiadomienia przez organy o toczącym się postępowaniu wszystkich osób, którym przysługiwał status strony, nie doręczono tym osobom decyzji wydanych przez organy obu instancji. Dotyczy to wszystkich współwłaścicieli działki ew. nr 2236 położonej we wsi K., poza skarżącym. Tym samym organy naruszyły przepis art. 28 k.p.a. Organ I instancji uznając za stronę postępowania wyłącznie skarżącego, jako zgłaszającego zarzuty, postąpił wbrew wskazaniom wynikającym z wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżący wskazał, że w toku postępowania informował organ, że pomocne do określenia danych osobowych stron postępowania administracyjnego, czyli współwłaścicieli działki ew. nr 2236 (droga polna), byłyby dane zamieszczone w dawnej księdze wieczystej - księdze gruntowej Lwh [...] gm. kat. [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że z odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...], znajdującego się w aktach sprawy wynika, że Lwh [...] gm. kat. [...] jest wykazem czynnym. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że aby wyznaczyć przebieg wspólnej granicy działki ew. nr 988 (droga publiczna - ul. [...]) z działką ew. nr 2236 (droga polna), wszyscy prawowici właściciele obu działek powinni być ustaleni i wezwani do wzięcia udziału w sprawie. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że organy nie powiadomiły o toczącym się postępowaniu, jak też nie doręczyły wydanych decyzji - współwłaścicielom działki ew. nr 2236, pomimo że stosowny wypis z rejestru gruntów - zbioru danych opisowych bazy danych ewidencji gruntów i budynków z obrębu K. z dnia 15 lipca 2019 r. oraz treść aktualnej elektronicznej księgi wieczystej były im znane, gdyż dokumenty te zostały zgromadzone w aktach sprawy. Co więcej organ I Instancji zwracając się pismem z dnia 10 lipca 2019 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - Oddziału Ewidencji Gruntów i Budynków w [...] z wnioskiem o przesłanie informacji o właścicielach działki ew. nr 2236 uzasadnił wniosek tym, że dane te są niezbędne w celu zawiadomienia właścicieli w/w działek o prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego wynika z tego, że organ I instancji zamierzał ustalić wszystkie strony postępowania i powiadomić ich o toczącym się postępowaniu, czego ostatecznie nie uczynił. Ponadto aby poprzeć swoje stanowisko, organy obu instancji przytoczyły wyrwane z kontekstu fragmenty uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawach o sygn. akt II SA/Rz 816/15 oraz II SA/Rz 673/16. Dlatego też w ocenie skarżącego organy naruszyły w stopniu istotnym przepisy art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 28, art. 75 § 1, art. 81, art. 109 § 1, art. 127 § 1 k.p.a. Dalej skarżący stwierdził że jego żądania i wnioski dowodowe nie zostały przez organ I instancji uwzględnione i zrealizowane, zaś podejmowane przez organy czynności wyjaśniające i dowodowego okazały się w dużym stopniu niewystarczające. W szczególności organ I instancji nie wyjaśnił wątpliwości co do przebiegu granicy, która zdaniem skarżącego przedstawiona na mapie ewidencyjnej i zasadniczej po ostatniej modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] jest błędna w stosunku do granic istniejących wcześniej, w tym od lat dawnych, np. lat tuż po drugiej wojnie światowej. Dlatego konieczne było sięgnięcie przez organ I instancji do map i rejestrów geodezyjnych (w tym klasyfikacyjnych i pomiarowych), począwszy od co najmniej czasu założenia ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych nieruchomości, aż do czasów sprzed obecnej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, tj. sprzed opracowanych aktualnych map ewidencyjnej i zasadniczej w systemie numerycznym (elektronicznym, informatycznym). Wszystkie zebrane mapy powinny być ze sobą skrupulatnie skonfrontowane, ocenione z pełną uwagą pod względem dokładności pomiaru granic i punktów granicznych, a następnie przełożone na to, co powinno być i co faktycznie istnieje na gruncie, w terenie. Skarżący podkreślił, że dotyczy to zmiany granic nieruchomości podczas wszystkich przejść geodezyjnych na przestrzeni lat od parceli gruntu rolnego do obecnej działki ewidencyjnej. Rolą organów administracyjnych powinno być poprzez zebraną dokumentację wyjaśnienie jak ulegały zmianie podczas tych przejść geodezyjnych położenia znaczących (istotnych) punktów granicznych, ich charakterystyka i atrybuty. W ocenie skarżącego, porównanie przebiegu granic obrębów ewidencyjnych, a to miasta [...] z wsią K. w gm. [...], pokrywających się jednocześnie z granicami powiatów (grodzkiego i ziemskiego) pod kątem ewentualnych niezgodności, czy nieprawidłowości przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych materiałów, począwszy od założenia ewidencji gruntów obu obrębów, z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tak z miasta [...] - grodzkiego powiatu [...], jak z powiatu [...] ziemskiego) byłoby pomocne dla organów administracyjnych dla ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Dlatego też skarżący uważa, że wniosek do organu I instancji o przeprowadzenie w terenie rozprawy administracyjnej oraz dowodów z wizji lokalnej i oględzin miejsca, połączonych z odebraniem zeznań od świadków - na okoliczności przebiegu granicy między działką ew. nr 988 obręb [...], a działką ew. nr 2236 we wsi K. - był w pełni pod względem merytorycznym słuszny. Wniosek ten nie został uwzględniony i zrealizowany przez organ I instancji, ani przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy skarżący zarzucił naruszenie art. 28, art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 i art. 109 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. obarczonej istotnymi wadami prawnymi. Utrzymując w mocy tę decyzję, w ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył w równej mierze przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 14 lipca 2020 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika G. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uznana za uzasadnioną, niezależnie od oceny trafności zarzutów w niej podniesionych. Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), był uprawniony i zobowiązany do wzięcia pod rozwagę z urzędu podstaw uwzględnienia skargi i wzruszenia kontrolowanych decyzji. Przeprowadzona kontrola legalnościowa decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wykazała istotne wady w zakresie wykładni i zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 147 zd. 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie przez pominięcie udziału w postępowaniu w sprawie zarzutów do danych ewidencyjnych i pozbawienie możności obrony swych praw uczestniczki niniejszego postępowania sądowego (dopuszczonej do udziału w postępowaniu postanowieniem tut. Sąd z dnia 14 lipca 2020 r.) G. W. doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 10, art. 28 i art. 81 k.p.a.), co skutkowało zaistnieniem wady wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Osoba będąca stronę bez własnej winy nie brała bowiem udziału w postępowaniu. Powyższa uczestniczka postępowania jest współwłaścicielem działki nr 2236, której dotyczy postępowanie w sprawie zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym w związku z postępowaniem modernizacyjnym (zarzuty skarżącego dotyczą bowiem przebiegu granic między działką nr 2236 położoną w K. i działką nr 988 położoną w [...]), a zatem jej status jako strony postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości. Ponieważ uczestniczka postępowania w piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2020 r. wyraziła wolę dopuszczenia jej nie tylko do udziału w postępowaniu sądowym, lecz także w postępowaniu administracyjnym w rozpoznawanej sprawie, dlatego przesłanka z art. 147 zd. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. została w postępowaniu sądowym spełniona. Powyższe ustalenia są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia kontrolowanych decyzji, które są obarczone wadą wznowienia postępowania administracyjnego, a jednocześnie zwalniają Sąd z obowiązku oceny merytorycznej dalszych zarzutów skargi. Sąd nie może bowiem dokonywać wiążącej oceny prawnej sprawy przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego przeprowadzonego z udziałem wszystkich uprawnionych podmiotów. W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że nie tylko sposób zastosowania wytycznych procesowych wynikających z ocen prawnych wyrażonych w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 816/15, oraz z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 673/16, lecz także samo sięgnięcie do nich w celu ograniczenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu, okazały się operacjami błędnymi. Po pierwsze, sprawy będące przedmiotem powyższych wyroków nie są tożsame z niniejszą sprawą przede wszystkim pod względem przedmiotowym. Jak wynika z akt tych spraw oraz uzasadnień powyższych wyroków, postępowania w tych sprawach dotyczyły zarzutów zgłoszonych do danych ewidencyjnych w zakresie działek nr 1316/3, 1319/1, 2233 i 2236 położonych w miejscowości K., natomiast w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny są zarzuty dotyczące działek nr 2236 (K.) i nr 988 ([...]). Nie zachodzi również tożsamość podmiotowa spraw. Tym samym sięgnięcie do wyroków z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 816/15, oraz z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 673/16, w celu wykazania związania oceną prawną, z której miało wynikać upoważnienie organów do redukacji zakresu stron postępowania (m.in. pominięcia niektórych współwłaścicieli działki nr 2236), nie było uprawnione. Po drugie, również samo odczytanie wytycznych Sądu nie było prawidłowe. Sąd Wojewódzki dokonując w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 673/16, wiążącej wykładni oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 816/15, stwierdził jasno i precyzyjnie, że orzekający w 2015 r. Sąd "za zbędne uznał ustalanie stron wyłącznie w odniesieniu do właścicieli działki nr 2236", jednak ocenę tę Sąd "uzasadnił charakterem zarzutów, jakie zostały wniesione względem działki nr 2236 oraz faktem, że nie można ustalić wszystkich współwłaścicieli tej działki, gdyż część z nich nie żyje, a część w ogóle nie jest znana. Tym samym Sąd przyjął, że uchylenie przez Inspektora decyzji starosty z uwagi na nieustalenie wszystkich współwłaścicieli działki 2236 było niezasadne. Sąd nie stwierdził natomiast, że stroną postępowania w sprawie powinien być jedynie podmiot, który wniósł zarzuty – tj. skarżący, J. S. Sąd odniósł się wyłącznie do zasadności eliminacji z obrotu prawnego decyzji Starosty, którą Inspektor uzasadnił nieustaleniem wszystkich współwłaścicieli działki 2236. Sąd jednocześnie wyraźnie zwrócił uwagę, że brak potrzeby czynienia ustaleń w tym zakresie wynika z charakteru zarzutów, jakie dotyczą działki 2236 oraz braku możliwości identyfikacji, wszystkich współwłaścicieli tej działki". Z powyższych wywodów Sądu wynika zatem, że kontrolowane organy nie zostały "generalnie zwolnione" z obowiązku ustalania kręgu stron w sprawie zarzutów do danych ewidencyjnych w zakresie działek nr 1316/3, 1319/1, 2233 i 2236 położonych w miejscowości K., zgodnie z art. 28 k.p.a. Zagadnienie to ma jednak w przedmiotowej sprawie znaczenie wtórne i uboczne, albowiem – jak już stwierdzono – nie zachodzi tożsamość powyższych spraw i sprawy obecnie rozpoznawanej, której zakres przedmiotowy dotyczy jedynie działek nr 2236 (K.) i nr 988 ([...]). W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji.