I OSK 562/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 468/19 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 468/19 oddalił skargę P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił P.K. zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2017/2018 w formie zasiłku rodzinnego na K.K. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W wyniku wniesionego przez P.K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę od powyższej decyzji wniosła P.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 351/18 uchylił kwestionowane przez skarżącą obie decyzje. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie sposób zaakceptować wyliczonego dochodu, jaki skarżąca uzyskiwała jako rentę z tytułu niezdolności do pracy, który wskazany został w decyzji. Dochód ten przyznany był pierwotnie od 19 grudnia 2014 r. do 31 sierpnia 2016 r., a następnie na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. od dnia 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. Natomiast przedmiotowe świadczenie dotyczyło okresu zasiłkowego 2017/2018. Skoro zatem organy uznały, że strona nadal pobiera świadczenie, to zobowiązane były do wykazania, w jaki sposób uznały ziszczenie się przesłanki określonej w art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.", w postaci dochodu uzyskiwanego w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Prowadząc ponownie postępowanie, Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił P.K. przyznania zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2017/2018 w formie zasiłku rodzinnego na dziecko – K.K. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. oraz kolejnych przeliczeniowych decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stronie przysługuje renta w okresie od 19 grudnia 2014 r. do 31 sierpnia 2016 r., następnie od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r., kolejna od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. oraz od dnia 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2021 r. Zatem strona w okresie rozliczeniowym nieprzerwanie posiadała rentę od dnia 19 grudnia 2014 r. i posiada ją nadal. W roku poprzedzającym okres zasiłkowy osiągnęła z tego tytułu dochód w wysokości 15.348,70 zł, co podzielone przez liczbę miesięcy, w którym dochód był uzyskiwany dało kwotę 1.279,06 zł miesięcznie. Z uwagi na to, iż dochód z renty jest nadal uzyskiwany to nie podlega on utracie. Organ wyjaśnił dodatkowo, że w 2016 r., będącym podstawą obliczenia dochodu, strona uzyskała także dochód z funduszu alimentacyjnego w wysokości 4.800,00 zł, co dało miesięcznie 400 zł, a stąd łącznie miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 1.679,06 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie dało kwotę 839,53 zł, podczas gdy przewidziane prawem kryterium dochodowe wynosi 674,00 zł. W wyniku wniesionego przez P.K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P.K. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie wniesionej skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 468/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P.K. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że dochód z renty uzyskany w 2016 r. przez P.K. został podzielony przez liczbę miesięcy, w których dochód był uzyskiwany (tj. 12 miesięcy 2016 r.), co dało kwotę 1.279,06 zł miesięcznie. Jednocześnie wyjaśniono, iż dochód z renty jest nadal uzyskiwany, a zatem nie podlega on utracie. Skoro zaś w 2016 r. strona dodatkowo uzyskała dochód z funduszu alimentacyjnego w wysokości 4.800,00 zł, co dało miesięcznie 400,00 zł, to łącznie miesięczny dochód rodziny strony wyniósł 1.679,06 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę dało kwotę 839,53 zł, podczas gdy kryterium dochodowe wynosi 674,00 zł. Sąd I instancji wskazał nadto, że po przeliczeniu, z uwzględnieniem przepisów art. 5 ust. 3 i ust. 3a u.ś.r., organy prawidłowo uznały, iż strona nie spełnia wskazanych w tych przepisach wymogów i przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie, gdyż miesięczna kwota zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wynosi 132,33 zł, podczas gdy różnica pomiędzy łączną miesięczną wysokością zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem a wysokością przekroczonego kryterium dochodowego jest wyższa i wynosi 198,73 zł. Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P.K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 4a w związku z art. 5 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, sprzeczną z normą art. 71 Konstytucji RP, polegającą na przypisaniu sformułowaniu "dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany" użytemu w przepisie art. 5 ust. 4a ww. ustawy znaczenia sprzecznego z celem tego przepisu, ograniczając liczbę miesięcy, przez którą dzieli się dochód, do roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, w sytuacji gdy dochód ten przysługiwał i przyznany został za okres dłuższy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, które polegałyby na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym dokumentów z akt sprawy Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a które to zaniechanie skutkowało nieustaleniem przyczyn przyznania skarżącej prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy z datą wsteczną, tj. od zakończenia pobierania świadczenia rehabilitacyjnego; 3. naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wypada wskazać, iż obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) nie oznacza nieograniczonego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zakres tego postępowania jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, wskazującymi na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s.456-457). W niniejszej sprawie normy takie zawarte zostały w przepisach u.ś.r., a w zakresie ustalenia dochodu rodziny stanowią je przepisy art. 3 pkt 1 – 3, pkt 23 – 24, art. 5 ust. 1 – 11 u.ś.r. Przepisy te nie wartościują dochodu rodziny zależnie od tego czy został on ustalony w orzeczeniu sądowym z datą wsteczną, czy też przyznany jest na przyszłość. Przepis art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. wskazuje, iż dochodem rodziny jest suma dochodów jej członków, zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4c u.ś.r. Regulacje to odwołują się do rzeczywistych, faktycznie uzyskiwanych dochodów w określonym roku kalendarzowym. Tym samym przyczyny, które zdecydowały o przyznaniu skarżącej z datą wsteczną prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozostają są w niniejszym postępowaniu indyferentne prawnie. Zaniechanie ustalenia powyższych okoliczności w toku badanej sprawy nie może być zatem traktowane jako naruszenie przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Przy czym w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z sytuacją tego rodzaju nie mamy do czynienia w badanej sprawie. Jakkolwiek można zgodzić się z autorem kasacji, iż nie jest przekonywująca argumentacja Sądu I instancji odwołująca się do ewentualnej konieczności wznawiania tych postępowań administracyjnych, w których w latach wcześniejszych dochód strony stanowił podstawę rozstrzygnięcia, w razie zaliczenia wypłaconej skarżącej w 2016 r. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, także w poczet jej dochodu za okresu 2014 – 2015, to jednak powyższe nie stanowi o naruszeniu dyspozycji art. 141 § 1 K.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy dostrzec, iż przepis art. 3 pkt 2 u.ś.r. jest jednym z unormowań umożliwiających ustalenie sytuacji materialnej rodzin ubiegających o świadczenia rodzinne. Z kolei art. 5 ust. 1 u.ś.r. wyznacza na gruncie tejże ustawy generalne kryterium dochodowe. Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia powyższych przepisów odwołuje się do treści art. 5 ust. 4a u.ś.r., dostrzegając sprzeczność tej regulacji z art. 71 Konstytucji RP. Ocenę powyższych zarzutów należy poprzedzić odwołaniem się do niekwestionowanych ustaleń wskazujących, iż jednym ze składników dochodu skarżącej uzyskanym w 2016 r. była renta stanowiąca substytut wynagrodzenia za pracę, który jest wypłacany z uwagi na częściową niezdolność do pracy wywołaną stanem zdrowia. Nie jest podważane, iż podstawą prawną przyznania skarżącej owej renty jest wyrok Sądu Okręgowego w G. [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt [...], którym zasądzono na rzecz skarżącej m.in. należność z tytułu ww. renty za okres od dnia 19 grudnia 2014 r. i należność tą wypłacono skarżącej w 2016 r. Tym samym wypada zaakcentować, iż w 2016 r. zostało ustalone prawo skarżącej do powyższej renty i wypłacona należność z tego tytułu. W tej sytuacji należy uznać za przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, o którym mowa w art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., całe wypłacone skarżącej w 2016 r. świadczenie z tytułu ww. renty. Nie ma przy tym doniosłości prawnej okoliczność, iż wypłacona faktycznie należność obejmowała także okres przed 2016 r., skoro kwota wypłacona skarżącej z tego tytułu w 2016 r. stanowiła jej dochód osiągnięty w tymże roku (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 357/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż należność z tytułu powyższej renty była wypłacana skarżącej także po dacie ww. wyroku, przy czym wówczas jako świadczenie należne za określony miesiąc, to ustalając przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w 2016 r. organy prawidłowo zsumowały wszystkie świadczenia wypłacone skarżącej z tego tytułu w tym okresie, dzieląc je następnie przez 12 miesięcy i uzyskując w ten sposób przeciętny miesięczny dochód rodziny w 2016 r., a następnie dzieląc przez ilość członków rodziny skarżącej aby uzyskać przeciętny miesięczny dochód członka rodziny uzyskany w tymże roku. Wypełnia to dyspozycję art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., a nadto uwzględniając, iż dochód z powyższego tytułu jest wypłacany skarżącej aktualnie, także dyspozycję art. 5 ust. 4a u.ś.r. Prawidłowo zatem Sąd I instancji zastosował powyższe przepisy. Jednocześnie nie można zgodzić się z poglądem autora kasacji, iż wykładnia ww. przepisów prowadząca do ich zastosowania w sposób powyżej zaprezentowany pozostaje w sprzeczności z art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Realizacja konstytucyjnego obowiązku władz publicznych zapewnienia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, zmaterializowana została nie tylko w art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 i ust. 4a u.ś.r., ale także w innych przepisach u.ś.r. Przepis art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4a u.ś.r. są unormowaniami umożliwiającymi ustalenie sytuacji materialnej rodzin ubiegających o pomoc władz publicznych, na podstawie przepisów u.ś.r. Z kolei art. 5 ust. 1 u.ś.r. statuuje kryterium dochodowe umożliwiające klarowne wyznaczenie progu zamożności, po przekroczeniu którego pomoc władz publicznych na gruncie powyższej ustawy jest co do zasady niemożliwa. Unormowania te nie tylko nie naruszają ww. norm konstytucyjnych, ale pozostaje w zgodzie z wymogiem uzależniania pomocy od rzeczywistej sytuacji materialnej rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (vide: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 357/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można w związku z tym zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, która skutkowałaby ustalaniem dochodu rodzin na podstawie tylko części dochodu faktycznie uzyskanego w określonym roku kalendarzowym. Wszak celem regulacji art. 3 pkt 2 i 2a, ale także art. 5 ust. 4 – 4b u.ś.r. jest dążenie do ustalenia aktualnej i rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny, tak by świadczenia rodzinne kierowane były zarówno do rodzin, które stale, bądź długotrwale są relatywnie niezamożne, ale i do rodzin, których sytuacja dochodowa się pogorszyła. Jednocześnie przewidują one, by nie kierować świadczeń rodzinnych do rodzin, które uprzednio osiągały niskie dochody, lecz ich sytuacja uległa poprawie (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Po 244/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.