II GSK 107/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1514/08 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd przyjął następujący stan sprawy. W dniu [...] września 2005 r. w R. przeprowadzono kontrolę autobusu marki MERCEDES o nr rej. [...], należącego do E. P. Podczas kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, gdyż okazane zezwolenie nr [...] na wykonywanie transportu regularnego, zostało udzielone E. P. – jednemu ze wspólników spółki cywilnej U. T. E. P. i A. K. Ponadto w toku kontroli ustalono, że doszło do naruszenia warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu określonych w zezwoleniu. Z kontroli sporządzono protokół. Po przeprowadzeniu kolejnych czynności dowodowych, w tym po przesłuchaniu w charakterze świadków: E. P., pasażerów pojazdu oraz kierowcy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie wobec E. P. oraz nałożył na A. K. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie umowy spółki cywilnej, wpisów do ewidencji działalności gospodarczej, zeznań świadków – pasażerów, kserokopii biletu należało przyjąć, że przewozy regularne osób wykonywane są nie tylko przez E. P., ale również przez drugiego wspólnika – A. K. Organ wskazał, że w dacie kontroli nie posiadała ona wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego osób, które powinien posiadać każdy ze wspólników i dlatego nałożenie na A. K. kary pieniężnej było uzasadnione. A. K. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., iż zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym, gdyż kontrolowany w dniu [...] września 2005 r. przewóz osób miał charakter czysto grzecznościowy i nieodpłatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1517/06, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że organ rozpatrując sprawę ponownie winien przede wszystkim ustalić charakter kontrolowanego przewozu, a nadto Sąd wskazał, że kontrola została przeprowadzona w odniesieniu do jednego przewozu (w dniu [...] września 2005 r. ok. godz. 7:30), a nie całej działalności transportowej skarżącej A. K. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 38/08, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu NSA wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, iż kontrolowany w dniu [...] września 2005 r. przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego (grzecznościowego) i nie był wykonywany w ramach regularnego przewozu osób. Ta okoliczność nie została jednak przez WSA dostrzeżona. NSA podniósł, iż WSA nakazując ustalenie charakteru kontrolowanego przewozu w dniu [...] września 2005 r., nie uwzględnił tego, że nałożenie kary pieniężnej na A. K. nie miało związku z konkretnym przewozem, lecz było wynikiem ustalenia przez organy prowadzące postępowanie, że A. K., prowadząc działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej U. T., wykonuje transport drogowy bez wymaganego zezwolenia. W tych warunkach – jak stwierdził NSA – ustalenie charakteru przewozu w dniu [...] września 2005 r. nie miało istotnego znaczenia w sprawie, a potrzeba wyjaśnienia tej kwestii nie mogła stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga A. K. zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji naruszały prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, dopuszczalne jest ukaranie przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy karą pieniężną oderwaną od ustaleń dotyczących wykonywania konkretnego przewozu osób, który skontrolowany został w dniu [...] września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. wynika, że kontrolowany w dniu [...] września 2005 r. przewóz miał charakter przewozu okazjonalnego (grzecznościowego) i nie był wykonywany w ramach regularnego przewozu osób. W tej sytuacji nie można postawić skarżącej A. K. skutecznego zarzutu, że w dacie kontroli wykonywała przewóz regularny bez zezwolenia, skoro przedmiotowy przewóz nie miał takiego charakteru, a nałożenie kary pieniężnej na A. K. nie miało związku z konkretnym przewozem, lecz było wynikiem ustalenia przez organy, że skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, wykonuje transport drogowy bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu w świetle przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w tym m.in. art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2, nie jest dopuszczalne ukaranie przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy w oderwaniu od ustaleń dotyczących konkretnego przewozu drogowego, które poczynione zostały przez funkcjonariuszy Inspekcji Transportu Drogowego podczas kontroli przeprowadzonej na drodze. Jeżeli więc organy ustaliły, że w dniu kontroli określony przewóz nie miał charakteru przewozu regularnego, to nie mógł zarzucić skarżącemu przedsiębiorcy, oceniając całokształt prowadzonej przez niego przed datą kontroli działalności gospodarczej, iż wykonuje on przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. Zdaniem Sądu istnieje uzasadniona wątpliwość, czy w świetle ustawy o transporcie drogowym dopuszczalne jest przyjęcie tezy, że na skarżącej, jako wspólniku spółki cywilnej, ciążył obowiązek posiadania odrębnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w sytuacji, gdy takie zezwolenie posiadał drugi wspólnik tej spółki cywilnej. W ocenie WSA brak jest podstaw prawnych, aby wymagać od obu wspólników spółki cywilnej dwóch odrębnych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów: 1) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie wykazał w toku postępowania okoliczności dowodzących, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, upoważniających do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia w oparciu o ustalenia niemające bezpośredniego związku z wykonywaniem konkretnego przewozu podlegającego w danym dniu kontroli na drodze, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny a całokształt zgromadzonego materiału dowodowego w dostateczny sposób uzasadnia konstatację, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej w lp. 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez ocenę działań administracji przez prymat własnych odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego polegających na bezzasadnym przyjęciu przez Sąd, że nie jest dopuszczalne ukaranie przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy w oderwaniu od ustaleń dotyczących konkretnego przewozu drogowego; 3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym polegającą na przyjęciu przez Sąd, że ww. przepisy dotyczą tylko przypadków ukarania w związku z konkretnym przewozem wykonywanym w danym dniu, który został objęty kontrolą organów ITD przeprowadzoną na drodze, nie dają natomiast możliwości poddania ocenie całokształtu działalności kontrolowanego przedsiębiorcy w okresie przeszłym, który nie jest objęty konkretną kontrolą drogową; 4) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie wobec skarżącej wykonującej przewozy regularne bez zezwolenia art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wraz z lp. 1.2.1. załącznika do tej ustawy. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego nie można się zgodzić z oceną i argumentacją Sądu, a w szczególności przyjęciem przez Sąd, że organ nie wykazał w toku postępowania okoliczności dowodzących, że nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego upoważniające do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej z tytułu wykonywania przewozu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia w oparciu o ustalenia niemające bezpośredniego związku z wykonywaniem konkretnego przewozu podlegającego w danym dniu kontroli na drodze. Konsekwencją powyższych twierdzeń było zdaniem organu przyjęcie przez Sąd błędnej wykładni art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym polegającej na przyjęciu, że ww. przepisy dotyczą tylko przypadków ukarania w związku z konkretnym przewozem wykonywanym w danym dniu, który został objęty kontrolą organów ITD przeprowadzoną na drodze, nie dają natomiast możliwości poddania ocenie całokształtu działalności kontrolowanego przedsiębiorcy w okresie przeszłym, który nie jest objęty konkretną kontrolą drogową, Podważając zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji, wnoszący skargę kasacyjną podał, że przepisy mówią jedynie o obowiązku okazania odpowiednich dokumentów podczas kontroli drogowej. Nie wynika zaś z nich, że odnoszą się one tylko do konkretnego przypadku przeprowadzonej kontroli drogowej. Organ zaznaczył także, że w ramach postępowania administracyjnego gromadzi dowody i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustala określony stan faktyczny, a w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego zobligowany jest do nałożenia kary administracyjnej. Nie może być również uprawnione twierdzenie, iż skarżąca mogła wykonywać przewozy regularne w ramach posiadanego przez wspólnika uprawnienia administracyjnego, tj. zezwolenia. Z treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że spółka cywilna nie może być przedsiębiorcą, tylko przedsiębiorcami są wszyscy jej wspólnicy. Przeciwna interpretacja odpowiednich, przepisów ustawy o transporcie drogowym w związku z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest sprzeczna z literalnym, jednoznacznym brzmieniem tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota problemu na gruncie rozpoznanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 września 2001 r. o transporcie drogowym możliwe jest ukaranie przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy w oderwaniu od wyników kontroli drogowej konkretnego przewozu drogowego czy też kontroli w przedsiębiorstwie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 omawianej ustawy o transporcie drogowym. W art. 87 ust. 1 tej ustawy jest mowa o obowiązkach kierowcy pojazdu samochodowego podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Z kolei zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-2 tego przepisu podlega karze pieniężnej. W tej sytuacji stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu a w konsekwencji również zastosowanie sankcji następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, w czasie którego stwierdzono naruszenie określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw. Wynika to jednoznacznie z literalnej treści tego przepisu. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli drogowej (kontroli przedsiębiorstw). Protokół kontroli stanowi podstawowy dowód ustaleń faktycznych dotyczących podmiotu wykonującego konkretny przewóz drogowy w sposób sprzeczny z prawem. W związku z powyższym, wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej należy podzielić pogląd Sądu I instancji, iż inspektorzy kontrolując przedsiębiorcę na drodze, w przeciwieństwie do kontroli w przedsiębiorstwie, mogą odnosić się tylko i wyłącznie do jednego konkretnego przewozu, nie zaś do całokształtu działalności kontrolowanego przedsiębiorcy w czasie przeszłym, który nie jest objęty tą konkretną kontrolą drogową. Jeżeli więc – jak w niniejszej sprawie – stwierdzono na podstawie wyników kontroli drogowej w danym dniu, iż przewóz nie miał charakteru przewozu regularnego, a zatem nie nastąpiło naruszenie prawa, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie mogły skutecznie zarzucić skarżącej – oceniając całokształt prowadzonej przez nią działalności gospodarczej przed datą kontroli drogowej – iż wykonuje ona przewóz drogowy bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. Sąd I instancji w żaden sposób nie naruszył też powołanych w skardze kasacyjnej przepisów p.p.s.a., podkreślając, iż organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. zawierających zasadę legalizmu, gdyż nie wykazały aby zastosowana wobec skarżącej sankcja miała podstawę w obowiązującym przepisie prawa. Nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 u.t.d., gdyż Sąd tych przepisów w sprawie nie stosował, a przedstawione w tle tych przepisów uwagi Sądu I instancji miały charakter marginalny i jak Sąd ten podkreślił "nie miały jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie". Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.