IV SAB/Wr 409/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi D. T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 15 września 2020 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza ,że bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku , o którym mowa w pkt I wyroku , ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 1000 ( słownie : tysiąca ) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] (data wpływu : [...]) ,adresowanym do Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda), który D. T. (dalej: strona, skarżący) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na okres trzech miesięcy. Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu: [...]) strona zwróciła się o udzielenie informacji o stanie sprawy , a kolejnym pismem z dnia [...] strona wystąpiła do organu z prośbą o przyśpieszenie powyższej sprawy. Pismem z dnia [...] organ , działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komenda Wojewódzka Policji we W. pismem z dnia [...] (data wpływu do organu: [...]) udzieliła odpowiedzi na pismo organu z dnia [...]. Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu: [...]) strona wystąpiła do organu z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania powyższej sprawy.. Pismem z dnia [...] organ wezwał stronę do: - osobistego stawiennictwa w siedzibie organu na dzień [...]; - dołączenia wszystkich dokumentów niezbędnych do załatwienia powyższej sprawy. W dniu [...] strona uzupełniła brakujące dokumenty i stawiła się w siedzibie organu Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu: [...]) strona złożyła ponaglenie , przekazane pismem z dnia [...] Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia [...] (data wpływu do organu: [...]) strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie sprawy , a kolejnym pismem z dnia [...] (data wpływu do organu: [...]) strona wniosła do organu przedsądowe wezwanie w powyższej sprawie. Pismem z dnia [...] organ wystąpił do strony o uzupełnienie wniosku. Pismem z dnia [...] (data wpływu: [...]) skarżący, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł , że organ prowadząc postępowanie przez okres 17 miesięcy, naruszył maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie., podnosząc ,że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Według organu , w stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność organu kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Brak bowiem podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ ustosunkował się także do żądania skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ zwrócił uwagę na fakt, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tj. Dz. U. z 2021r. poz.137 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. , w którym określa się je jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia bezczynnością organu . Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia [...] (data wpływu wniosku do organu) organ przez 8 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ w dniu [...] , po uprzednim zwróceniu się przez stronę o przyśpieszenie sprawy , kiedy to sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było zwrócenie się do służb o opinię o cudzoziemcu. A następnie po złożeniu kolejnego wniosku strony o przyśpieszenie sprawy , wezwanie skarżącego pismem z dnia [...] do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia wniosku . Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się pewną powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 8 miesiącach od jego wpłynięcia, Z akt wynika również, że złożone przez skarżącego ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez kilkunastu miesięcy okres aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku . W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). , albowiem jak wynikało z materiału aktowego sprawy prowadzone w sprawie postępowanie było wciąż niezakończone (w aktach sprawy nie było żadnej informacji o jego zakończeniu) . Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ i po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do oddalenia dalej idącej skargi , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane wymierzeniem organowi grzywny(pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).