II SAB/Go 47/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie zaopatrzenia mapy sytuacyjno – wysokościowej klauzulą stwierdzającą, że stanowi ona mapę przeznaczoną do wpisu w księdze wieczystej I. zobowiązuje Starostę Powiatu do rozpoznania wniosku S.K. z dnia [...] r. w terminie 14 dni, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Staroście Powiatu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] maja 2015r. S.K. zwróciła się do Starosty Powiatu o zaopatrzenie mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] września 2004r. klauzulą stwierdzającą, że mapa ta jest przeznaczona do wpisu w księdze wieczystej. Pismem z dnia [...] czerwca 2015r. strona wniosła do Wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie Wojewoda przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do załatwienia według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin 14 dni na załatwienie powyższej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin 14 dni na załatwienie powyższej sprawy oraz poinformował skarżącą, że nie ma możliwości zaopatrzenia ww. mapy klauzulą o jakiej mowa w §52 ust. 7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu organ powołał przepisy prawne, wskazując, że nie ma możliwości zaopatrzenia konturu klauzulą o jakiej mowa w §52 ust. 7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pouczył organ I instancji, że udzielenie tylko ustnych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie jej nie załatwia, gdyż zgodnie z art. 14 § 1 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013r. poz. 235). Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że sprawa wynikająca z przedmiotowego "podania" nie wymagała postępowania wyjaśniającego, nie była również skomplikowana, czyli organ powinien ją załatwić bez zbędnej zwłoki. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r., w związku z brakiem odpowiedzi Starosty, S.K. wniosła kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie uznał je za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin 14 dni na załatwienie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko, że nie ma możliwości zaopatrzenia ww. konturu wnioskowaną klauzulą. Ponadto stwierdził, iż Starosta nie zrealizował postanowienia z dnia [...] lipca 2015r. W dniu 24 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła, przekazana przez Starostę Powiatu, w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", skarga S.K. z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Starosty w przedmiocie zaopatrzenia mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] września 2004r. klauzulą stwierdzającą, że mapa ta jest przeznaczona do wpisu w księdze wieczystej "w sprawie podania skarżącej z dnia [...] maja 2015r.". Skarżąca wniosła między innymi o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie w sprawie ww. wniosku z dnia [...] maja 2015r. W dalszej części uzasadnienia S.K. przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Starosta, nie zajął stanowiska co do skargi S.K.. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 17 grudnia 2015r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, iż w jej przekonaniu Starosta przewlekle i bezczynnie prowadzi postępowanie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. został dochowany, albowiem skarżąca, złożyła takie zażalenie w dniu 10 czerwca 2015r. i ponownie w dniu 5 sierpnia 2015 r., a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał je za uzasadnione - postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. i postanowieniem z dnia [...] września 2015r., nr [...]. W tej sytuacji uznać należało, iż skarżąca stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpała środki odwoławcze w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co uzasadniało merytoryczne rozpoznanie skargi. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga została złożona na nierozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2015r. o opatrzenie przez starostę mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] września 2004r. klauzulą "dokument niniejszy jest przeznaczony do dokonywania wpisu w księdze wieczystej". Zgodnie z treścią art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. 2015.520) starosta udostępnia wypisy z rejestrów, kartotek i wykazów operatu ewidencyjnego oraz wyrysy z mapy ewidencyjnej. Zgodnie natomiast z § 52 ust. 7 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.Dz.U. 2015.542) wypisy, o których mowa w ust. 2 i 4 (wypis z rejestru gruntów, wypis z rejestru budynków, wypis z rejestru lokalu, wypis z kartoteki budynków oraz wypis z kartoteki lokali) oraz wyrys z mapy ewidencyjnej organ opatruje klauzulą o treści: "Dokument niniejszy przeznaczony jest do dokonywania wpisu w księdze wieczystej". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. (por.m.in. wyroki NSA z 21 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 848/09 , Lex nr 552333 i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 189/09, LEX nr 595560). Oznacza to, że wydanie przez starostę wypisu z wyrysem stanowi czynność materialno – techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., polegającą na udostępnieniu tych dokumentów. Natomiast w przypadku powzięcia przez organ jakichkolwiek wątpliwości w zakresie danych objętych wnioskiem, właściwy organ winien rozstrzygnąć kwestię w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Organy administracji publicznej odmawiając wydania wypisu z wyrysem powinny to uczynić decyzją administracyjną na podstawie art. 24 ust. 5 prawa geodezyjnego i kartograficznego (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Bk 646/10, LEX nr 787189). Klauzula o przeznaczeniu wypisu i wyrysu z rejestru gruntów do dokonywania wpisów w księgach wieczystych umieszczana jest na tych dokumentach i również nie następuje to w formie zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 1354/10, LEX nr 1082638). Także zatem opatrzenie wyrysu z mapy ewidencyjnej powyższą klauzulą stanowi czynność materialno – techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a W sytuacji odmowy dokonania czynności materialno-technicznej, wobec braku wyraźnie wskazanej w akcie prawnym formy wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, winna ona przybrać formę decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, iż stanowi ona o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, o której załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1301/09, wyrok z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08). Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż Starosta przekroczył powyższe terminy albowiem do dnia orzekania przez Sąd, ani nie wykonał wnioskowanej przez skarżącą czynności materialno-technicznej polegającej na opatrzeniu mapy sytuacyjno-wysokościowej klauzulą o przeznaczeniu do dokonywania wpisów w księgach wieczystych, ani też nie odmówił w odpowiedniej formie wykonania tej czynności materialno-technicznej. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu stanowi ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, postanowienie NSA z dnia 2 października 2014 r., I OZ 819/14). Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Przy czym - to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. ( por.: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, wyrok WSA w Białymstoku 20 lutego 2014 r. II SAB/Bk 55/13, baza orzeczeń nsa gov.pl, ). Podobnie wypowiedział się też NSA w wyroku z dnia 11 października 2013 r. ( I OSK 1495/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazując na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty podnosiła w istocie zarzuty dotyczące bezczynności tego organu, albowiem wskazywała na niezałatwienie jej wniosku pomimo upływu ponad pół roku od jego złożenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność jest kwalifikowaną postacią przewlekłości. Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, LEX nr 1341597). Nie może budzić wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniała bezczynność Starosty w powyższym rozumieniu, albowiem nie podjął on żadnych czynności w związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2015r. Należy w tym miejscu podkreślić, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. ( tak: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110). Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne zostało w niniejszej sprawie wszczęte po 15 sierpnia 2015r., gdyż nastąpiło to wraz z wniesieniem skargi, to podstawę orzeczenia stanowią przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dokonanej nowelizacji ustawą z dnia z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Starostę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2015r. w terminie 14 dni, przy czym termin ten należy liczyć od daty doręczenia prawomocnego wyroku, natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że podmiot ten dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd miał na względzie fakt niezałatwienia wniosku skarżącej przez ponad pół roku od daty wpływu do organu i to pomimo dwukrotnego uznania przez organ wyższego stopnia –Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażaleń skarżącej za zasadne i wyznaczenia dodatkowego terminu 14 dni na załatwienie sprawy. Starosta w trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie przedstawił żadnych okoliczności, mających na celu wykazanie, że były jakiekolwiek usprawiedliwione przyczyny uzasadniające zwłokę. Uwzględniając rażący charakter naruszenia prawa w niniejszej sprawie Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do okresu bezczynności organu. Na zakończenie należy podkreślić , że wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie przesądza w żaden sposób o merytorycznym rozpoznaniu wniosku skarżącej. Sąd orzekając o obowiązku rozpoznania wniosku skarżącej, nie może nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532 i wyrok NSA z dnia 13 listopada 2000 r., II SAB 115/00, LEX nr 53959). Tym samym pozostaje otwarta kwestia w jaki sposób wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2015r. zostanie przez organ rozpoznany.