III SA/Gl 101/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant referent-stażysta Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 listopada 2020 r. nr 480000/71/350348/2020/RDZ-ODW w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz pracy i Fundusz solidarnościowy za okres kwiecień 2020 r. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., nr 480000/71/350348/2020RDZ-ODW, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ II instancji), uchylił w części dotyczącej składki za maj 2020 r., decyzję z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: organ I instancji, ZUS) odmawiającą P. K. (dalej: skarżący), zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. i orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. w kwocie 1 431,48 zł. W części dotyczącej składki za kwiecień 2020 r. decyzja z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr [...] pozostała niezmieniona. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ II instancji powołał art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 31 zq ust 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) dalej powoływana jako ustawa o COVID-19. Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: wnioskiem z 8 kwietnia 2020 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za okres kwiecień 2020 r., oraz maj 2020 r. W decyzji z dnia 17 sierpnia 2020 r. organ I instancji na podstawie art. 31 zq ust 7 ustawy o COVID-19, w zw. z art.83 ust 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm. dalej jako ustawa s.u.s.), odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne należnych za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust 2 i 4 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300 % prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Nadto organ I instancji wskazał, że ustalenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje na podstawie dokumentacji rozliczeniowej nie później niż do 30 czerwca 2020 r.. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że na dzień 30 czerwca 2020 r. nie odnotował w swoich zasobach wymaganych dokumentów rozliczeniowych za okres kwiecień i maj 2020 r. Organ I instancji wskazał, że skarżący nie złożył dokumentacji rozliczeniowej tj. ZUS DRA w wymaganym terminie do 30 czerwca 2020 r., ponieważ wymagana deklaracja wpłynęła do ZUS dopiero w dniu 5 lipca 2020 r. Z uwagi na co skarżącemu nie przysługuje prawo do żądanego zwolnienia. Decyzja ta została przez skarżącego zakwestionowana poprzez złożenie do Prezesa ZUS wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4 września 2020 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2020 r., organ II instancji uchylił w części dotyczącej składki za maj 2020 r., decyzję z dnia 17 sierpnia 2020 r., nr [...] i utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej składki za kwiecień 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił m.in., że wniosek o zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zgodnie z art. 31zq ust 3 ustawy o COVID-19, wymagał m.in. złożenia deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. czego skarżący nie uczynił, a do czego był zobowiązany zgodnie z art. 31zq ust 8 ustawy o COVID-19. Nadto stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, jednym z podstawowych warunków zwolnienia z opłacania składek za wskazany okres jest przesłanie przez płatnika deklaracji rozliczeniowej wraz z imiennymi raportami miesięcznymi za wnioskowane okresy nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ II instancji stwierdził, że skoro jednym z warunków udzielenia zwolnienia zgodnie z art. 31 zo ust. 1 ustawy o COVID-19, było złożenie dokumentacji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 roku, to warunku tego, zdaniem organu II instancji, skarżący nie dotrzymał w stosunku do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. ponieważ deklaracja za kwiecień 2020 r. była wymagana z uwagi na zmianę wysokości składek w stosunku do miesiąca poprzedniego, a wymagane dokumenty rozliczeniowe złożył w dniu 5 lipca 2020 r., czyli po ustawowym terminie. Natomiast Organ II instancji stwierdził, że z urzędu został zaksięgowany wymiar składek należnych za maj 2020 r., ponieważ w stosunku do składek za maj 2020 r. zostały spełnione warunki określone w art. 47 s.u.s. Na tę decyzję skarżący w dniu 2 grudnia 2020 r., złożył za pośrednictwem organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że zaległość została spowodowana opóźnieniem ZUS w wypłacaniu zasiłków. Z uwagi na co skarżący czekał z korektą deklaracji do momentu wypłacenia zasiłku. Nadto kwota marcowa jak i majowa gdzie też skarżący był na zwolnieniu lekarskim została zaliczona, natomiast rozliczenie za kwiecień 2020 r. zostało odrzucone. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji . W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za miesiące od kwietnia do maja 2020 r. uwarunkowane było złożeniem deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. Skarżący warunku tego nie spełnił, nie będąc zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Zdaniem organu, skarżący powołuje okoliczności, które nie mają znaczenia dla trafności zaskarżonej decyzji. wniosek skarżącego nie pozwolił na ustalenie prawa do zwolnienia za miesiąc kwiecień 2020 r., ponieważ zaksięgowany z urzędu wymiar składek nie był zgodny z wysokością składek jakie skarżący miał obowiązek opłacić za kwiecień 2020 r. z uwagi na co nie były organowi znane w ustawowym terminie należności z tytułu składek za miesiąc kwiecień 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.), lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r., i na dzień 31 marca 2020 r 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r., i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Natomiast przepis art. 31zo ust. 2 tej ustawy określa, że na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31 zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Stosownie do art.31 zq ust 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Na gruncie tych przepisów organ stanął na stanowisku, że to obowiązkiem strony wnioskującej o zwolnienie z opłacania składek jest przedłożenie stosownych dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z ustawy, a ich brak powoduje negatywne rozpoznanie wniosku. Powstaje jednak pytanie, czy w sytuacji nieprzedłożenia dokumentów organ jest zobowiązany podjąć działania zmierzające do usunięcia tego braku i rozpoznanie wniosku, czy też winien biernie oczekiwać na upływ terminu wydając później decyzję negatywnie rozpoznającą wniosek strony. Odpowiedź na tak postawione pytania wynika z treści przepisów, które regulują postępowanie organu w przedmiocie wniosku strony. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy k.p.a. Na mocy art. 123 ustawy o sus w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jakkolwiek art 31 ustawy o sus odsyła w pewnym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej, niemniej jednak odesłanie to nie dotyczy kwestii procedowania w przedmiocie rozpoznania wniosku strony. Co więcej ustawa o COVID-19 nie wyłącza zastosowania przepisów k.p.a., a wręcz przez art 31 zt do tych przepisów odsyła. Również na gruncie art. 180 k.p.a. w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Sąd stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w przedmiocie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek toczy się według przepisów k.p.a. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego postępowania będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony dojść należy do wniosku, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy o COVID-19 możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dla dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali. W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego i należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., I SA/Kr 1024/21, LEX nr 3258847). Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Przenosząc te powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku strony doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art 9 k.p.a., organ powinien był mieć na uwadze, że jeżeli do wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych strona nie dołączyła deklaracji rozliczeniowej, winien był poinformować ją o takiej konieczności. Taka informacja wyczerpywałaby obowiązek udzielenia skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków. Organ powinien był zatem udzielić stronie odpowiednich pouczeń. Ten obowiązek organu można wywieść z treści przepisu art. 9 in fine k.p.a. Działając na gruncie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 8 § k.p.a.), organ winien był raczej pouczyć skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu dokonania czynności, jaką jest złożenie odpowiedniej deklaracji. Gdyby skarżący posiadał wiedzę w danym przedmiocie, złożyłby ponownie wniosek wraz ze stosowną deklaracją rozliczeniową, i rozstrzygnięcie sprawy mogłoby z gruntu odmienne. Wynika stąd, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art 6, art 7, art 9 k.p.a.) co po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadnia jej uchylenie. Zwrócić końcowo należy uwagę na nowelizację ustawy o COVID-19, dokonaną ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255). Na mocy ustawy nowelizującej do ustawy o COVID-19, dodany został przepis art. 15zzzzzn2 , którego ust 1 pkt 2 i 5 oraz ust 2 stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki prawne dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu o którym mowa w ust 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Wskazana wyżej ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który wyłączyłby zastosowanie do niniejszej sprawy cytowanego art. 15zzzzzn2. Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek, Organ uwzględni przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Zwróci też uwagę na przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, który pozwala stronie, która w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 uchybiła przewidzianym przepisami prawa administracyjnego terminom, od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki na złożenie wniosku o przywrócenie tych terminów. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wymogom zawartym we wskazanych wyżej przepisach nie sprostał. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza przedstawione tu uwagi co do procesowych uwarunkowań decyzji. Sąd nie przesądza czy skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.