II OSK 908/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 297/05 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 908/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. H. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...], którą to decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] stwierdzającą brak podstaw do stwierdzenia u B. H. choroby zawodowej raka piersi [...] (pkt [...] wykazu). W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej nastąpiło w dniu [...] września 2003 r. przez lekarza sprawującego opiekę profilaktyczną nad pracownikiem. Zgłoszenie to nastąpiło w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115 -zwanego dalej rozporządzeniem). Sąd wskazał, iż ze skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej wynika, że dotyczy ono choroby zawodowej nowotworu złośliwego wywołanej promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %. Jako okresy zatrudnienia, w którym występowały czynniki szkodliwe wskazano pracę w Szpitalu [...] w K., Politechnice [...], Szpitalu Wojskowym w R., w T. – L., w Szpitalu Miejskim w R.. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. o wszczęciu postępowania powiadomił jednostkę medycyny pracy, która dokonała zgłoszenia choroby zawodowej u skarżącej, sporządzono też kartę oceny narażenia zawodowego, zobowiązano pracodawcę do przedłożenia charakterystyki narażenia zawodowego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. sporządził protokół z dnia [...].10.2003r. w SP ZOZ nr 1 Szpital Miejski w R. i z dnia [...].12.2003r. w Politechnice R. im. [...] w R.. Nadto przedstawiona została informacja o przebiegu zatrudnienia z uwzględnieniem stanowisk pracy narażenia zawodowego w Ośrodku Rehabilitacji w T. w L. oraz Szpitalu Miejskim [...] w K.. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] lipca 2004 r. wydanym w wyniku badań wykonanych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w R. stwierdzono u skarżącej brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej raka piersi [...] (choroby wywołanej działaniem promieniowania jonizującego – nowotwory złośliwe z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającej 10 % - pkt [...] wykazu),. Jednostka orzecznicza wyjaśniając swe stanowisko stwierdziła, że z przedstawionej wielkości narażenia na fizyczne czynniki rakotwórcze - promieniowania jonizującego wynika, że ta przyczyna zawodowa powstania raka sutka jest mało prawdopodobna. Ryzyko zachorowania jest zminimalizowane przy rejestrowaniu niskich wartości dawki efektywnej poniżej 0,1 mSv. Ponowne badanie przeprowadzono w Instytucie Medycyny Pracy w Ł., który w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] października 2004 r. potwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w pkt [...] wykazu chorób zawodowych. Ustalenie kliniczne choroby (rak sutka [...]) ustalone zostało w 1998r. w Centrum Kliniki Nowotworów Sutka w W., a badanie histologiczne potwierdziło złośliwy charakter guza. Organ orzeczniczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nowotwory złośliwe mogą być uznane za następstwo zawodowej ekspozycji na promieniowanie jonizujące, jeżeli prawdopodobieństwo indukcji przekracza 10 %. B. H. pracowała w środowisku, w którym narażenie na promieniowanie należy uznać za śladowe, a w całym okresie pomiarowym nie zarejestrowano ani jednej dawki mierzalnej i dlatego nie mogą być przyczyną istotnego prawdopodobieństwa indukcji raka sutka. Orzeczenie powyższe Instytut wydał na podstawie dokumentacji ponieważ rozpoznanie kliniczne choroby ustalone w 1998r. nie budzi wątpliwości i nie wymaga dodatkowej diagnostyki, a ocena narażenia zawodowego stanowi podstawę dokonania oszacowania prawdopodobieństwa indukcji nowotworu została przekazana przez jednostkę, w której dokonywano odczytu dozymetrów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy wskazuje na to, że nie zostały naruszone gwarancje procesowe skarżącej w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jak i jednostkami medycznymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych. Potwierdza to fakt dwukrotnego badania w medycznych jednostkach orzeczniczych i nawet wydanie orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. z podaniem przyczyn odstąpienia od badania z udziałem skarżącej wobec niekwestionowania istnienia stwierdzonego przez inną jednostkę medyczną raka sutka. Ponadto skarżąca przed wydaniem decyzji przez organ I instancji została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i z takiej możliwości skorzystała, co potwierdza protokół z dnia [...].10.2004r. podpisany przez B. H.. Organy nie naruszyły zatem art. 10 § 1 k.p.a., umożliwiając skarżącej udział na każdym etapie postępowania administracyjnego, co zostało należycie udokumentowane. Sąd wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie medyczne jednostki orzecznicze obydwu stopni nie potwierdziły występowania schorzenia wymienionego w poz. 16.6 wykazu chorób zawodowych, bowiem indukcja promieniowania nie przekroczyła 10%, a tylko wykazanie, że indukcja była wyższa niż 10% daje podstawę uznania nowotworu złośliwego za chorobę zawodową. Z tego też względu organy inspekcji sanitarnej prawidłowo orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, ani też przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. H., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., t.j., art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 1p.p.s.a., przez oparcie wyroku na orzeczeniach wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł., które to orzeczenia w przeważającej mierze zostały wydane na podstawie odczytów z dozymetrów fotometrycznych, a te urządzenia są powszechnie uznawane jako mało czułe i niedokładne, a poprzez nienależyte skontrolowanie decyzji administracyjnych doszło do naruszenia prawa procesowego, co pociągnęło za sobą błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Uzasadniając skargę kasacyjną strona skarżąca stwierdziła, iż Sąd błędne przyjął, że B. H. pracowała w środowisku, w którym narażenie na promieniowanie należy uznać za śladowe. Ten nietrafny wniosek Sąd wywodzi z orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł.. Oba te orzeczenia lekarskie opierają się w przeważającej mierze na odczytach z dozymetrów (dawkomierzy) fotometrycznych. Mała czułość tych dawkomierzy fotometrycznych powoduje, że nie są rejestrowane za ich pomocą promienie rozczepione, które nie posiadając dużej energii i nie są zauważalne na błonie fotograficznej, ale jednocześnie są szkodliwe dla człowieka na równi z promieniami pierwotnymi. W ocenie strony skarżącej w trakcie robienia zdjęć poza pomieszczeniem do tego przeznaczonym skarżąca otrzymywała dawkę promieniowana skierowaną w klatkę piersiowa co spowodowało u niej w późniejszym okresie raka piersi. Zdaniem skarżącej Sąd nie odniósł się do wszystkich przedstawionych przez skarżąca w sprawie zarzutów, a w szczególności przedstawione dowody nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska, iż indukcja promieniowania nie przekroczyła 10%, w sytuacji, gdy w okresie pomiarowym nie zarejestrowano ani jednej dawki mierzalnej z powodu bardzo niskich możliwości rejestrowych dawkomierza fotometrycznego. Sąd powinien dążyć do kompleksowego wyjaśnienia sprawy, które byłoby możliwe jedynie po wydaniu opinii przez biegłych z zakresu fizyki promieniowania i specjalistów z zakresu fotografii klinicznej. Dopiero oni bowiem byliby w stanie stwierdzić skuteczność pomiarów dokonywanych przez dawkomierz fotometryczny, a także wielkość promieniowania jonizującego na jakie mogła być narażona skarżącą w okresie poza pomiarowym (w czasie pracy w szpitalu w K.). Przytoczone wyżej względy w ocenie strony wnoszącej kasację wskazują na to, iż Wojewódzki Sąd administracyjny naruszył art. 134 § 1 , bowiem nie zastosował i nie dopełnił obowiązków, które nakłada na niego art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art.141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, zwrócić trzeba uwagę na to, iż postępowanie sądowoadministracyjne, choć dotyczy wszelkich postępowań i czynności, jakie miały miejsce przy prowadzeniu postępowania administracyjnego (art. 135 p.p.s.a.) i nie jest ograniczone zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to mimo wszystko nie przestaje być postępowaniem jedynie kontrolnym, mającym na celu usunięcie naruszeń prawa (art. 135 w zw. z art. 2 i art. 3 p.p.s.a.). Orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych orzekają o zgodności lub sprzeczności z prawem wydanych przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć bądź dokonanych czynności. Uprawnienia kontrolne Sądu pierwszoinstancyjnego nawet nie pozwalają na eliminowanie każdej decyzji administracyjnej dotkniętej wadami, lecz tylko tych decyzji, przy wydaniu których nastąpiły takie uchybienia, które w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) lub w sytuacjach ściśle określonych przez ustawodawcę, przy czym w tym ostatnim przypadku niezależnie od tego czy w ocenie Sądu miały one wpływ na wynik sprawy, czy nie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 p.p.s.a. Jak więc z powyższego wynika, wyznaczony przez ustawodawcę zakres kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych wręcz wyklucza jakiekolwiek rozstrzyganie w kwestiach materialnoadministracyjnych praw lub obowiązków stron postępowania. W tym stanie rzeczy wojewódzkie sądy administracyjne nie są ani upoważnione, ani uprawnione do wprowadzania korekt lub dokonania na nowo ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, bowiem prowadzone przez sąd administracyjny badanie jest badaniem jedynie kontrolnym, nie zaś kolejnym wyjaśnianiem i ustalaniem, tym razem przez sąd administracyjny, stanu faktycznego w zakresie właściwym dla potrzeb postępowania stricte administracyjnego. Jeszcze bardziej ograniczone jest postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i (poza nieważnością) jedynie w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. Z tych względów jako bezprzedmiotowe dla sprawy niniejszej należy uznać zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerną polemikę i wywody związane z ustaleniami faktycznymi organu. Przedmiotem kontroli prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny są bowiem ewentualne uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchybienia, których ten Sąd dopuścił się względem przepisów postępowania lub prawa materialnego i to tylko w zakresie przytoczonym w kasacji. Zważywszy na powyższe uwarunkowania stwierdzić trzeba, iż wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji dokonując oceny kontrolowanej w sprawie decyzji nie uchybił dyspozycji przepisów ani art. 3 § 1 p.p.s.a., ani art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199, poz. 1673 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Z kolei zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się wyłącznie choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Przedstawiona wyżej definicja dla stwierdzenia, iż określona choroba jest chorobą zawodową wymaga nie tylko jej rozpoznania, ale i ustalenia, iż zachodzi w odniesieniu do jednostki będącej przedmiotem niniejszej sprawy, prawdopodobieństwo wywołania jej warunkami pracy. Stwierdzona u skarżącej jednostka chorobowa nie budzi wątpliwości, natomiast sporządzona ocena narażenia zawodowego nie pozwalała na przyjęcie, iż choroba ta wywołana została działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10%. Powyższe rozpoznanie oparto na orzeczeniach lekarskich i sporządzonej w sprawie ocenie narażenia zawodowego. Brak jest w aktach takich dowodów, które upoważniałyby Sąd pierwszej instancji do zakwestionowania oceny narażenia zawodowego, co więcej skarżąca zapoznana z dokumentacją sama takich zastrzeżeń nie przedstawiła. Wbrew odmiennym wywodom kasacji, mając na względzie treść znajdującej się w aktach dokumentacji Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do zakwestionowania kontrolowanej decyzji. Swoje stanowisko w tym zakresie zresztą Sąd szczegółowo uzasadnił. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wydał postanowienie o przyznaniu tej pomocy.