I OSK 859/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 433/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 433/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w W., w imieniu którego występuje [...] S.A. Oddział [...] w K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm., dalej jako "u.g.n."), uchylił postanowienie Starosty W. z [...] marca 2020 r., którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie W., gm. W., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Starosta W. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej "budowę drogi gminnej w miejscowości W. na odcinku od km 0+000 do km 0+[...], według założonego lokalnie kilometrażu drogi wraz z budową oświetlenia ulicznego" (tzw. decyzja ZRID). Decyzją tą została objęta m.in. nieruchomość położona w obrębie W., gm. W., oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa [...] SA. Z działki tej wydzielono działkę nr [...], która została przeznaczona na pas drogowy i która stała się własnością Gminy W. Decyzja ZRID uzyskała klauzulę ostateczności, za odszkodowaniem. W związku z tym zostało wszczęte z urzędu postępowanie odszkodowawcze, w toku którego Wójt Gminy W. poinformował organ, że w dniu [...] marca 2020 r. wystąpił do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r. stwierdzającej, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w miejscowości W., oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha [...] arów i nr [...] o powierzchni [...] arów, stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, przedmiotem użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo [...] w W., co może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia i jednocześnie wniósł o zawieszenie postępowania. W związku z tym organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2020 r. zawiesił postępowanie. Po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] S.A. Wojewoda [...] uchylił jednak to postanowienie stwierdzając, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia, stanowiące podstawę zawieszenia postępowania. Zagadnienie wstępne to taka kwestia, bez której nie jest możliwe zarówno pozytywne, jak i negatywne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji. Sam fakt złożenia przez Wójta Gminy W. wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r. nie jest równoznaczny z wszczęciem postępowania nieważnościowego, a więc zawieszenie postępowania było nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie Gmina W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że nabycie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości obejmującej m.in. sporną działkę oznaczoną obecnie nr [...] zostało stwierdzone funkcjonującą dotychczas w obrocie ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., która zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia. Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda [...], że sam fakt zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie stwarza braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej, tj. sprawy o odszkodowanie. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może zatem kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie: w wyroku z 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 363/10 NSA stwierdził, że "w razie zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa". Sąd ten jednocześnie podkreślił – co istotne jest dla skarżącej Gminy W. – że "nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne". Pogląd taki również został wyrażony w wyrokach NSA: z 28 maja 2008 r., sygn. II OSK 1698/07 oraz z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1696/14. Oznacza to, że w razie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r., będzie możliwe wzruszenie decyzji wydanej w niniejszej sprawie. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gminy W. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy "art. 97 § pkt 4 kpa" (błędnie przytoczony przez Sąd I instancji art. 97 § 4), poprzez przyjęcie, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego postanowienia Wojewody. Nadto wniesiono zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację, konkludując, że koniecznym w tej sprawie było zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenie postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., która jest zagadnieniem wstępnym, bowiem jego wyniku zależy dalszy bieg tego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa, zagadnienie wstępne, to takie, którego elementy konstrukcyjne są następujące: wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zagadnienie wstępne musi zatem poprzedzać rozpatrzenie sprawy i musi istnieć zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), które - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - stanowi tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), a które może stanowić odrębny przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd jest - co należy z całą mocą podkreślić - koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ, w postępowaniu, przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Przy tym, co również ma swoje znaczenie, zależności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tego ostatniego na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1792/19). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14). To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Gminą, iż wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r. stwierdzającej, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w miejscowości W., oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha [...] arów i nr [...] o powierzchni [...] arów, stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, przedmiotem użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo [...] w W. - jest w tej sprawie "zagadnieniem wstępnym" dla sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomość. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 2002 r. czy nawet prowadzenie w stosunku do niej postępowania nieważnościowego, nie stwarza braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej, tj. sprawy o odszkodowanie. O ile przyjąć można by było, że w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje pewien pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3957/18, LEX nr 3199877). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.