I OW 122/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. S. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie N., stanowiącej – w dacie przejęcia – własność P. i A. S. postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] sierpnia 1954 r., znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gromadzie N., stanowiących w dacie przejęcia własność jego rodziców P. i A. W uzasadnieniu wniosku SKO wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewoda Małopolski przekazał Kolegium postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość ziemska przejęta została w oparciu o przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318). Dekrety te utraciły moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), na podstawie odpowiednio: art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z powyższego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia lub przejęcia na własność Państwa nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Jak wskazuje aktualnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwym do rozpoznania takich spraw jest wojewoda. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, NSA wskazał, że ustawodawca w regulacjach dotyczących reformy administracyjnej przeprowadzonych w 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. SKO wskazało, że jak podkreślono w powołanym orzeczeniu, na podstawie powołanych dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, w ocenie Kolegium, wskazując organ właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Treść wskazanych przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 § 1 k.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy jednak oceniać według prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu, którego stwierdzenia nieważności domaga się strona wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Dekrety te utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie było żadnych odniesień do decyzji wydanych na podstawie uchylonych przepisów. Wobec powyższego przyjąć należy, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów. Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowania nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych powyżej dekretów, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych. Wobec powyższego, do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z prezentowaną wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zmiana tego poglądu nastąpiła z datą 18 maja 2005 r., kiedy to postanowieniem o sygn. akt I OW 17/05 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił argumentację, zgodnie z którą właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie w postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 NSA jako organ właściwy wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei zaś w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 Sąd wskazał na właściwość wojewody, odnosząc się do najnowszej regulacji tj. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Spór kompetencyjny zachodzi pomiędzy organem administracji samorządowej i organem administracji rządowej w przypadku, gdy organy te mają rozbieżne oceny upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Dla ustalenia właściwości organu niezbędne jest więc wyjaśnienie przedmiotu sprawy. W niniejszej sprawie zostało zgłoszone żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozbawienia własności nieruchomości ziemskich. Przy czym wskazano, że nastąpiło to na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Jednakże w aktach administracyjnych przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest decyzji, której stwierdzenia nieważności dotyczy żądanie. Decyzja ta nie została dołączona do wniosku, nie uzyskał jej również organ administracji. W związku z tym stwierdzić należy, iż nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy oraz przedmiot sporu, co należy do organów administracji. Brak bowiem stosownej decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni powoduje, iż organy nie mogą określić swojej kompetencji. Nieznana jest zarówno podstawa prawna decyzji, jak i jej treść, ale także nie wiadomo jaki organ decyzję tę wydał. Brak tych ustaleń powoduje, iż nie można skonkretyzować sprawy, która ma być rozpatrywana i rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym. Organy zanim zdecydują się na rozpoczęcie sporu, muszą przedtem prawidłowo ustalić stan faktyczny i prawny w sprawie, której spór ma dotyczyć. Określenie sprawy administracyjnej ze wskazaniem norm postępowania i norm prawa materialnego należy do organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny ma bowiem za zadanie wskazać organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Brak takiej konkretyzacji, a więc ustalenia przedmiotu sporu, uniemożliwia Sądowi wskazanie organu, który jest właściwy do rozpoznania sprawy. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 151 w zw. z art. 63 § 3 i art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.