II OSK 71/20

SENTENCJA Dnia 13 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 784/19 w sprawie ze skargi H. Q. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 784/19, uwzględniając skargę H. Q. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt stały, stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekłe prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa. Ponadto Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie pomimo że skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w tym samym dniu, w którym złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, co w konsekwencji spowodowało, że organ nie tylko nie miał możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia, ustosunkowania się do niego, ale również nie miał możliwości przekazania tego ponaglenia do organu wyższego stopnia, a organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia i jego rozpatrzenia; zdaniem skarżącego kasacyjnie organu administracji "do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia z art. 37 k.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu ustawowego terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast sam wpływ tego środka do organu administracji, a tym bardziej wpływ ponaglenia i skargi do organu w tym samym dniu", - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. zarzutu odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjnie organ administracji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej odrzucenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. Pismami z 25 maja 2020 r. i 21 lipca 2020 r. w zw. z art. 15 zzs ust. 6 oraz w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) oraz pismami NSA z 14 maja 2020 r. i 2 czerwca 2020 r. organ administracji oraz skarżący zgodzili się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Oba zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że składając do Sądu pierwszej instancji skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania, skarżący H. Q. nie wyczerpał środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Tezę tę skarżący kasacyjnie organ administracji oparł na twierdzeniu, że ponaglenie złożone przez stronę na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wpłynęło do organu tego samego dnia, co skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponadto, w ocenie organu, samo wniesienie ponaglenia nie wystarcza do spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, koniecznym jest bowiem faktyczne rozpatrzenie ponaglenia lub bezskuteczny upływ terminu na jego rozpatrzenie. Istota sprawy polega zatem na odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. do "wyczerpania środka zaskarżenia" dojdzie w sytuacji, gdy ponaglenie i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania zostaną wniesione tego samego dnia. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika bowiem, że jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wobec powyższego należy przyjąć, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienia NSA z 4.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12 oraz z 10.10.2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Stanowisko to pozostaje nadal aktualne w przypadku ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (tak m.in. wyroki NSA z 29.10.2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19 oraz z 30.01.2020 r., sygn. akt II OSK 3095/19). Wbrew argumentacji wyrażonej przez Wojewodę [...], brak jest przesłanek do formułowania poglądu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu potrzebny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ. Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nadmierną wagę położono na brak możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że organ ma zapewniony termin miesięczny na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy – nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona, po złożeniu ponaglenia, musiała czekać na jego rozpoznanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania od rozpoznania ponaglenia to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. To samo dotyczy terminu do wniesienia skargi. Zauważyć również należy, że środki prawne, jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które stosuje sąd administracyjny. Organ administracji nie może w szczególności wymierzyć grzywny lub przyznać na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienia NSA z 10.10.2013 r., sygn. akt I OZ 893/13; z 25.02.2016 r., sygn. akt II OSK 326/16; z 4.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12; z 10.10.2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie jest warunkiem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienia NSA z 8.11.2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13 oraz z 25.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Reasumując należy uznać, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie więc ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby strona najpierw złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania a potem ponaglenie. Na obu dokumentach widnieje prezentata, z której wynika jedynie data ich złożenia. Brak jest wskazania godziny złożenia tych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że obie czynności zostały dokonane tego samego dnia. Nie wynika natomiast, aby czynności tych dokonano w nieprawidłowej kolejności. Mając powyższe na uwadze nie można przyjąć, że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzających się do kwestionowania dopuszczalności wniesienia ponaglenia i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania tego samego dnia, NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż zarówno skarżący, jak i organ administracji, wyrazili na to zgodę w trybie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.