II SA/Ol 579/22

SENTENCJA Dnia 27 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Miejskiej we Fromborku z dnia 27 stycznia 2022 roku nr XXVIII/391/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach I. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "udziału"; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE W dniu 27 stycznia 2022 r. Rada Miejska we Fromborku podjęła uchwałę Nr XXVIII/391/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (dalej jako: "uchwała o wysokości ekwiwalentu"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 i 1834), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p." W uchwale w § 1 pkt 1 i 2 ustalono wysokość ekwiwalentu dla strażaków OSP przynależnych do Ochotniczych Straży Pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Frombork z rozróżnieniem za godzinę udziału w działaniu ratowniczym (pkt 1) oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu (pkt 2), w § 2 orzeczono o utracie mocy przez uchwałę nr XVII/229/20 Rady Miejskiej we Fromborku z dnia 29 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach ratowniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Frombork, w § 3 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy Frombork, zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 31.03.2022 r. pod poz. 1519. Następnie w dniu 24 marca 2022 r. Rada Miejska we Fromborku podjęła uchwałę Nr XXX/407/22 zmieniającą uchwałę Nr XXVIII/391/22 z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (dalej jako: "uchwała zmieniająca o wysokości ekwiwalentu"). W uchwale tej w § 1 w tytule oraz treści uchwały sformułowanie "strażaków OSP" zastąpiono sformułowaniem "strażaków ratowników OSP" oraz wykreślono § 2 uchwały. W skardze z dnia 30.06.2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowy w Braniewie (dalej jako: "prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr XXVIII/391/22 Rady Miejskiej we Fromborku z 27 stycznia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (zmienionej następnie uchwałą nr XXX/407/22 Rady Miejskiej we Fromborku z 24 marca 2022 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że: - została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 7, art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490) - dalej: "u.o.s.p." polegającym na wskazaniu w § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały, że ekwiwalent przysługuje za udział w wymienionych działaniach za "każdą rozpoczętą godzinę udziału", podczas gdy ustawa przewiduje taki ekwiwalent naliczany za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem po wyeliminowaniu wskazanych zapisów uchwała pozbawiona zostanie jakichkolwiek treści merytorycznych. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że w skarżonym akcie prawa miejscowego błędnie wskazano okres za jaki przysługuje ekwiwalent za godzinę udziału, co skutkuje wyjściem przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego. Zakwestionowany zapis może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP. Nadto podniesiono, że brak zwrotu "rozpoczętą" może prowadzić do trudności w oszacowaniu rzeczywistego czasu liczenia ekwiwalentu i może skutkować zaliczeniem tylko pełnej godziny, a nie godziny rozpoczętej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Fromborku (dalej jako: "organ gminy") wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że treść art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jest zapisem proceduralnym, kompetencyjnym, nie stanowi definicji udziału w działaniach uprawniających do prawa do ekwiwalentu pieniężnego. Definicję akcji ratowniczej oraz działań ratowniczych zawiera przepis art. 2 ww. ustawy odsyłając do definicji zawartych w innych ustawach. Stąd też w przypadku działań ratowniczych zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej – należy rozumieć przez to każdą czynność podjętą w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska, a także likwidację przyczyn powstania pożaru, wystąpienia klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia, a w przypadku akcji ratowniczej zgodnie z ustawą o państwowej straży pożarnej - działania organizowane i kierowane przez Państwową Straż Pożarną. Tylko te definicje mogą stanowić podstawę do ustalenia udziału strażaka ratownika w tych działaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego wydziału (k. 15 verte akt sądowych). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria sąd stwierdził, że skarga prokuratora zasługuje na uwzględnienie w części, bowiem wbrew stanowisku skarżącego możliwe jest wyeliminowanie z porządku prawnego zapisu niezgodnego z prawem bez pozbawienia sensu całości aktu prawa miejscowego. Podkreślić pozostaje, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej we Fromborku z 27 stycznia 2022 r. nr XXVIII/391/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (dalej jako: "uchwała o wysokości ekwiwalentu"). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), a w szczególności jej art. 15 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z tymi przepisami strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekroczyć 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "M.P." na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Jak zatem wynika z przywołanej treści art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. norma kompetencyjna, wbrew stanowisku organu gminy wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie definiuje pojęcia akcji ratowniczej, czy działań ratowniczych, nie taki zresztą zarzut postawiony został w skardze, a jedynie zawiera regulację wskazującą na moment od którego należy naliczać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP. Analiza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazuje, że uprawniona została rada gminy (miasta) jedynie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści zaskarżonej uchwały przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP" (pkt 1 § 1 uchwały) oraz "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu" (pkt 2 § 1 uchwały). Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gminy (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem regułę, od którego momentu przysługuje ekwiwalent pieniężny. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę kompetencyjną, ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli zatem organ stanowiący gminy wykracza poza wytyczne zawarte w przepisie upoważniającym, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, czyli z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). Podzielając zatem stanowisko skargi prokuratora, sąd doszedł do wniosku, że skarżona uchwała została w części zapisu § 1 pkt 1 i pkt 2 w zakresie słów "udziału" uchwalona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem, co już podkreślono powyżej, treść uchwały powinna bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od upoważnienia przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Jak już wskazano wcześniej, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, wystarczającym zabiegiem dla przywrócenia wymogu upoważnienia ustawowego jest wyeliminowanie z zapisów skarżonej uchwały jedynie słów "udziału" w treści § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały o wysokości ekwiwalentu, bowiem pozostała treść normy wraz z zapisem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. jednoznacznie wskaże moment od którego taki ekwiwalent pieniężny winien być ustalony. Będzie to określona kwota za każdą rozpoczęta godzinę strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Tożsama reguła znajdzie zastosowanie w odniesieniu do pkt 2 § 1 uchwały o wysokości ekwiwalentu, gdzie taka sama zasada będzie miała zastosowanie w odniesieniu do każdej rozpoczętej godziny strażaka ratownika OSP w szkoleniu lub ćwiczeniu. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o nieważności § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały w zakresie słów "udziału" w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi zaś na wskazane powyżej wywody brak było podstaw do wyeliminowania skarżonej uchwały w całości i z tego też względu w pkt II sentencji wyroku sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.