II OSK 3431/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej A. w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 31 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 141/19 odrzucającego skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej A. w S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (pkt 1 postanowienia). Ponadto Sąd I instancji zwrócił skarżącej wpis sądowy od skargi (pkt 2 postanowienia). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z [...] października 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Będące przedmiotem skargi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie mieści się w tak określonym zakresie właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji, norma z art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w brzmieniu nadanym ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] grudnia 2018 r. nie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w związku z tym Sąd I instancji odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia w zakresie punktu 1 wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez wadliwą wykładnie i zastosowanie art. 58 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 141 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części obejmującej punkt 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy p.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji i ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym art. 101 § 3 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją przepis ten brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Obecnie przepis ten brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania". W przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, czyli nie ma podstaw, żeby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Taką językową wykładnię tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r. II OSK 987/17, LEX nr 2664580). Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu, a zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skargę należało odrzucić. Norma z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. dopuszcza zaskarżenie postanowień, na które przysługuje zażalenie, a nie postanowień, na które wniesiono zażalenie pomimo braku prawnej możliwości złożenia takiego środka odwoławczego i to nawet w sytuacji, w której do niedopuszczalne zażalenie zostało rozpoznane przez organ wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2019 r., II GSK 104/19, LEX nr 2642214 oraz z 26 czerwca 2018 r., II OSK 3035/17, LEX nr 2521391). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.