II OW 151/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosków R. J., S. i M. W., G. K., K. . B. K., P. K., A. S., M. D., J. K. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej D. postanawia: wskazać Starostę S. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 30 lipca 2020 r. Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą S. poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę farmy wiatrowej D. w zakresie budowy m.in. - 6 elektrowni wiatrowych Vestas V126 3,3 MW Mk2IEC3B HH117, - instalacji elektroenergetycznych, w tym stacji GPZ FW D., linii kablowych SN30kV i linii światłowodowych zapewniających powiązanie elektrowni wiatrowych między sobą oraz sieć uziemienia farmy wiatrowej, linii kablowej SN30kV, uziemienia oraz linii światłowodowej pomiędzy farmą wiatrową, a projektowaną stacją elektroenergetyczną FW D., połączenie WN 110 kV pomiędzy stacjami FW D. oraz D., - układu komunikacyjnego w postaci dróg wewnętrznych oraz placami montażowymi i zjazdami z dróg publicznych i wewnętrznych dróg gminnych na działkach nr: [...] w miejscowości D. oraz na działkach nr: [...] w miejscowości D. oraz na działkach nr: [...] w miejscowości D., wydanej na rzecz Firmy [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, iż Starosta S. przekazał mu według właściwości wnioski: R. J. z dnia 6 lipca 2020 r., S. i M. W. z dnia 6 lipca 2020 r., G. K., K. K., B. K., P. K., A. S., M.D.-K., J. K. z dnia 6 lipca 2020 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda wskazał, że dnia 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020, poz.981 z późn. zm.), która w art. 9 pkt 2 dokonała zmiany art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez dodanie w art. 82 ust. 3 po pkt 5a - pkt 5b. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b ww ustawy wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stosownie do art. 162 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W przepisach przejściowych ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2020, poz.981 z późn. zm.) uregulowano kwestie związane z właściwością Starosty w sprawach wszczętych i nie zakończonych w zakresie wydania pozwolenia na budowę oraz zmian decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie uregulowano tam natomiast zagadnień związanych z kwestią stwierdzania wygaśnięcia decyzji ostatecznych w tym zakresie . Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia została wydana przez Starostę na podstawie przepisów obowiązujących przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r., poz.981 z późn. zm.). Nowelizacja przepisów prawa materialnego w zakresie zmiany właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie powoduje jednak, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydanej przed tą nowelizacją. Przy czym stanowisko to uznać należy za uzasadnione oczywiście wyłącznie wówczas, gdy dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. Wnioskodawca wskazał, iż zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (CBOSA) kierunek wykładni ma znaczenie również w sprawie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 k.p.a., bowiem w przypadku wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu także nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sprawie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej przesłanki z art. 162 k.p.a. W związku z tym nie można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 k.p.a. jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. Oznacza to, że w przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być wygaszona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który wydał tę decyzję (tak: NSA w postanowieniu z 22 maja 2020 r., II OW 31/20, CBOSA). W odpowiedzi na wniosek Starostwa S. wniósł o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie. Starosta wskazał, że niniejsze postepowanie prowadzone jest w trybie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust. 2 tej ustawy w przypadku określonym w ust. 1 albo stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Przepis art. 37 ust. 1 stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przedmiotowej regulacji rozumieć jako odpowiadającej pojęciu bezprzedmiotowości decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 pki 1 k.p.a., ponieważ w żadnym razie nie dotyczy ona uznania bezprzedmiotowości decyzji skutkującej jej wygaśnięciem (A. Plucińska- Filipowicz, J. Filipowicz, Wygaśnięcie pozwolenia na budowę, LEX dla Samorządu Terytorialnego PluS. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019). W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., II OW 119/19, rozstrzygającym inny spór kompetencyjny zaistniały pomiędzy Wojewodą [...] a Starostą S. na tle stosowania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wskazano, że: "Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które ukształtowało się wprawdzie na gruncie nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z póśn. zm.), jednakże ma ono odniesienie także do stanu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (tak postanowienia NSA: z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, z 20 lipca 2018 r., II OW 14/18, z 25 lipca 2019 r., II OW 63/19). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, organy właściwe przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują swoją kompetencję do prowadzenia jedynie tych postępowań, które zostały wszczęte i niezakończone przed tym terminem. W myśl art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w aktualnym stanie prawnym to wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach budowy elektrowni wiatrowych. Zatem organem właściwym do prowadzenia nowego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r. (utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego - Wojewody [...]) jest Wojewoda [...], a nie Starosta S.. Powyższy pogląd Starosty S. znajduje swoje potwierdzenie również chociażby w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r. wydanych w sprawach o sygnaturach akt II OW 26/19 oraz II OW 27/19, rozstrzygających spory kompetencyjne pomiędzy wojewodą a starostą zaistniałe w sprawach podobnych do niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia - na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. , poz. 1086 ze zm.) - decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r. o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych. Spór ten powstał w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961), która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r. przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest pogląd wyrażony przez Starostę w odpowiedzi na wniosek, że przepis art. 37 ust. 1 stanowi samoistną podstawę prawną do wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 k.p.a. W doktrynie wskazuje się, że jeżeli wygaśnięcie decyzji na podstawie regulacji szczególnych ogranicza się jedynie do materialnej strony decyzji, to formalna eliminacja tego aktu wymaga stwierdzenia w trybie kodeksowym (A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego pod red. G. Łaszczycy i A. Matana, Tom II, Część 5 pod red. B. Adamiak, Warszawa 2019 r., s. 803). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Przepis art. 162 § 1 k.p.a. określa właściwość organu do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej i wskazuje na organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r. będzie ten organ. Przyjęcie, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zmieniły się przepisy prawa określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do stwierdzenia jej wygaśnięcia jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami byłoby sprzeczne z literalną wykładnią na art. 162 § 1 k.p.a. Powołane przez Starostę S. stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów, właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania, dotyczy spraw, które wymagają ponownego merytorycznego rozpoznania. Badanie właściwości rzeczowej organu przeprowadzane jest bowiem przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Wskazane przez Starostę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., II OW 26/19 i II OW 27/19 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) dotyczą wskazania organu właściwego do rozpoznania sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że w trybie wznowienia postępowania organ uprawniony jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, dlatego uzasadnione jest, aby właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw był organ aktualnie właściwy w tych sprawach. Natomiast w przypadku spraw o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych, w tym trybie nie dochodzi więc merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei, powołane w odpowiedzi na wniosek postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., II OW 119/19 dotyczy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a. W tym przypadku wskazano organ obecnie właściwy w tego rodzaju sprawach, (tj. wojewodę), albowiem zmiana pozwolenia na budowę również wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy i niejednokrotnie wydania znacznie zmodyfikowanego pozwolenia. Podobnie jest w przypadku przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę (postanowienie NSA z 26 maja 2020 r., II OW 175/19). Stan faktyczny i prawny tych spraw był więc odmienny od sprawy niniejszej. Organem właściwym do rozpoznania wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2015 r. jest więc – zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. - organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czyli Starosta S.. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.