II SA/Bd 397/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne. UZASADNIENIE Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 98 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), zawiesił na wniosek skarżącego P. K. z dnia [...] stycznia 2022 r. (data pisma) postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zrealizowanej rozbudowy poddasza użytkowego (o 11,64m2), jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej istniejącego na działkach o nr ewid.[...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w B., poprzez całkowitą zabudowę jednego tarasu na poddaszu użytkowym w części frontowej budynku oraz częściową zabudowę trzech pozostałych tarasów na poddaszu użytkowym budynku (tzn. jednego w części frontowej oraz dwóch w części tylnej), skutkującą zmianą kąta nachylenia połaci dachowych od frontu i tyłu budynku ([...](). Zażalenia, na powyższe postanowienie, tożsame w swej treści, wniosły strony postępowania - [...] i B. K. oraz I. i M. K., zarzucając naruszenie art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 w zw. z art. 126 kpa oraz niewłaściwe zastosowanie art. 98 § 1 kpa, i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 i art. 98 §1 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta M. B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...]. SKO podniosło, że zawieszenie postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, wymaga spełnienia m.in. przesłanki braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania, co wymaga pouczenia ich przez organ o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także o skutkach zawieszenia postępowania oraz upływu wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu, tymczasem w sprawie organ I instancji czynności tych nie wykonał, co stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie SKO wskazało, że złożenie przez pozostałe strony zażaleń uzewnętrznia ich sprzeciw wobec zawieszenia postępowania, dlatego też zbędnym w sprawie jest dokonywanie oceny w zakresie kolejnej przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 kpa, tj. przesłanki dotyczącej braku zagrożenia dla interesu społecznego. SKO wyjaśniło również, że stosując w postępowaniu zażaleniowym odpowiednio przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie bez orzeczenia co do istoty sprawy czy też bez umorzenia postępowania pierwszej instancji, gdyż w sprawie brak jest konieczności i możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania, zaznaczając przy tym, że jedną z przesłanek zawieszenia postępowania, która nie została spełniona, jest brak sprzeciwu stron postępowania. Na powyższe postanowienie P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając SKO: 1) niewłaściwe zastosowanie podstawy prawnej, tj. przepisu art.138 § 1 pkt 2 kpa; 2) naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym mając na względzie wielokrotnie przywoływaną przez SKO w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przesłankę dotyczącą zagrożenia dla interesu społecznego w tym również słusznego interesu wnioskodawcy; 3) naruszenie art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 kpa poprzez brak analizy sprawy, głównie uznanie przez SKO, że w tej sprawie cyt. "zbędne było dokonywanie oceny w zakresie przesłanki dotyczącej braku zagrożenia dla interesu społecznego"; 4) naruszenie art. 17 pkt. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, 5) naruszenie art.139 kpa dotyczącego zakazu orzekania na niekorzyść. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości postanowienia SKO z dnia [...] marca 2022 r. nr [...]; 2) wydanie na podstawie art. 145b kpa orzeczenia Sądu stwierdzającego naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną; 3) przesłuchanie na rozprawie przed Sądem pod przysięgą Izabeli i M. K. oraz [...] i B. K., celem wyjaśnienia okoliczności związanych z przesłanką interesu społecznego przewidzianego prawem równorzędnego z opinią i decyzjami stron biorących udział w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi, skarżący w szczególności wskazał na okoliczność niezweryfikowania w sprawie przesłanki zawieszenia postępowania dotyczącej braku zagrożenia dla interesu społecznego. Zaznaczył też, że strona postępowania K. K. pracuje w SKO (jest jego stałym członkiem) i, że to mogło mieć wpływ na wydanie orzeczenia zgodnie z jej i jej rodziny oczekiwaniami. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny "stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi o przyczyny, które zaistniały dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi zatem o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn zachodzi między innymi wówczas, kiedy w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2011 r., s. 567 i powołane tam orzeczenia). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono postanowienie SKO uchylające postanowienie Prezydent Miasta B. z dnia [...] stycznia 2022 r., którym organ I instancji zawiesił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zrealizowanej rozbudowy poddasza użytkowego (o [...]), jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej istniejącego na działkach o nr ewid.[...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w B.. W tym miejscu zauważyć należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Prezydent M. B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji zrealizowanej rozbudowy poddasza użytkowego (o 11,64m2), jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej istniejącego na działce nr ewid.[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w B.. W następstwie rozpatrzenia odwołania P. K. od wskazanej decyzji, SKO ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Prezydent M. B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. w całości (z uwagi na błędne określenie w decyzji położenia inwestycji tj. na działce nr [...], zamiast na działkach nr [...]) i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w niniejszej sprawie dotyczącej kwestii zawieszenia postępowania, stało się bezprzedmiotowe z chwilą umorzenia decyzją ostateczną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy, w ramach którego toczyło się postępowanie wpadkowe w przedmiocie zawieszenia postępowania, zostało bowiem ostatecznie i prawomocnie zakończone na etapie postępowania sądowoadministracynego. Wyjaśnić należy, że trwanie postępowania głównego nie jest kwestią odrębną i pozostającą bez wpływu na postępowanie wpadkowe prowadzone w ramach postępowania głównego. Skoro postępowanie główne o ustalenie warunków zabudowy, w którego ramach wydano na wniosek skarżącego postanowienie o zawieszeniu postępowania, następnie uchylone przez SKO, zostało umorzone, to postępowanie w przedmiocie zawieszenia tego postępowania staje się bezprzedmiotowe. Nie ma bowiem już prawnych możliwości rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania, skoro postępowanie główne, którego dotyczy wniosek o zawieszenie postępowania już się nie toczy, gdyż zostało ostatecznie i prawomocnie umorzone. Wraz z umorzeniem postępowania głównego niejako automatycznie i jednocześnie przestaje istnieć kwestia wpadkowa prowadzona w ramach postępowania głównego, jaką stanowi tok tego postępowania (wraz z umorzeniem postępowania głównego stała się ona bezprzedmiotowa - art. 105 § 1 kpa). Umorzenie postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy spowodowało więc, że zakończone zostało postępowanie wpadkowe będące przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a SKO. W takim wypadku bezprzedmiotowa jest zatem kwestia oceny legalności postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, skoro samo postępowanie główne zostało już ostatecznie i prawomocnie zakończone w następstwie decyzji umarzającej to postępowanie. Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracynego. Jednocześnie na marginesie należy wyjaśnić, że w przypadku określonej w art. 98 § 1 kpa instytucji fakultatywnego zawieszenie postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, wola strony, która zainicjowała postępowanie nie prowadzi automatycznie do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w postępowaniu tym występuje wielość stron. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 kpa. Przesłankami tymi są zaś brak sprzeciwu pozostałych stron oraz brak zagrożenia dla interesu społecznego. Skuteczność wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez stronę, z inicjatywy której postępowanie zostało wszczęte, zależy więc m.in. od braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania. Po złożeniu wniosku o zawieszenie, organ prowadzący postępowanie powinien zatem wystąpić do pozostałych stron, pouczając o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Dopiero po upływie wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu możliwe będzie dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania i zweryfikowanie kolejnej przesłanki dotyczącej zagrożenia dla interesu społecznego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, po złożeniu przez skarżącego wniosku o zawieszenie, organ prowadzący postępowanie nie wystąpił do pozostałych stron, pouczając o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Tym samym wydane przez niego postanowienie o zawieszeniu postępowania, jako przedwczesne, było nieprawidłowe, co słusznie stwierdziło w sprawie SKO. Należy też podkreślić, że odpowiednie zastosowanie z mocy art. 144 kpa przepisów dotyczących odwołań do postępowania zażaleniowego, z uwagi na zasadnicze różnice wynikające z charakteru procesowego decyzji i postanowień, wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej ich modyfikacji, bądź też w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów. W grupie przepisów wymagających odpowiedniej modyfikacji mieści się art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Mianowicie dopuszcza się w doktrynie i orzecznictwie wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bez żadnych dalszych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu jednak zróżnicowanych kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia (patrz wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3287/19 i przywołane w nim stanowiska doktryny – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niemniej możliwość czysto kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować zupełnie wyjątkowo. Choć więc wskazuje się na możliwość rozstrzygnięcia przez organ zażaleniowy wyłącznie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, gdy dotyczyło ono zawieszenia postępowania, to jednak w ocenie Sądu odnosi się to do sytuacji gdy w postanowieniu organu I instancji orzeczono o zwieszeniu postępowania z urzędu, a nie - jak uznało to SKO - na wniosek (który przecież pozostaje w aktach sprawy do rozpatrzenia po uchyleniu przez organ II instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania), i gdy wówczas organ II instancji stwierdzi, że nie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania z urzędu. Wskazać należy również, że w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze, gdyż po pierwsze Sąd może przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów (a nie z przesłuchania świadków czy stron), a po drugie w sprawie jak wykazano prowadzone postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jako sąd administracyjny, nie miał również kompetencji do wydania orzeczenia stwierdzającego naruszenie zasady równego traktowania. Odnośnie wskazanych przez skarżącego okoliczności dotyczących miejsca pracy K. K. zaznaczyć należy, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa (art. 27 § 1 kpa). Norma art. 24 § 1 kpa. zawiera zaś enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 kpa. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Wyłączenie pracownika (członka SKO) od udziału w postępowaniu w przypadku określonym w art. 24 § 3 kpa, może zaś nastąpić jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu przy tym o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość postępowania sądowego, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa orzekł jak w sentencji.