IV SA/Po 185/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. P. przeciwko Wojewodzie W. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego [...] r., sygn. akt [...] oddala skargę UZASADNIENIE Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r., IV SA/Po 798/10 (dalej wyrok IV SA/Po 798/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA), po rozpoznaniu skargi K. P. (dalej Skarżąca) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] zapadłą w przedmiocie statusu bezrobotnego, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, określając w pkt 2 orzeczenia, że nie może być ona wykonana. W uzasadnieniu WSA zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., IV SA/Po 695/09 (dalej wyrok IV SA/Po 695/09), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2009 r. nr [...], wskazując, że odwołanie musi zawierać własnoręczny podpis strony, który nie może zostać zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym, gdyż odwołanie z takim podpisem traktowane jest jako nie podpisane i w rezultacie nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych. W ocenie WSA wyrażonej w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 798/10, wskazany powyżej wyrok IV SA/Po 695/09 zapadł w tożsamej w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 r., poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sprawie i z tego względu zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania związane zostały zarówno organy administracji orzekające w sprawie, w tym na pierwszym miejscu organ odwoławczy, który wydał zaskarżoną decyzję, jak i WSA. Przywołując treść tych wskazań WSA uznał, że wynika z nich jednoznacznie, że to na organ odwoławczy został nałożony obowiązek wyeliminowania stwierdzonych uchybień postępowania, w tym w szczególności przeprowadzenia (uzupełnienia) w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zasadności przyczyny niestawiennictwa Skarżącej w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu (dalej PUP) w dniu [...] stycznia 2009 r., stosownie do szczegółowych uwag zamieszczonych w uzasadnieniu powołanego wyroku. Formułując wiążące wskazania WSA zauważył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien podjąć czynności niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie wyznaczonym w wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 695/09. Nie stoi to na przeszkodzie ewentualnemu zleceniu przez organ odwoławczy w uzasadnionym przypadku przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji na podstawie art. 136 in fine kpa (k. 23, 26-34 akt IV SA/Po 798/10). Odpis prawomocnego wyroku IV SA/Po 798/10 wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi doręczono Wojewodzie dnia [...] kwietnia 2011 r. (k. 41, 42 akt IV SA/Po 798/10) Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2011 r.) Wojewoda uchylił decyzję Starosty Poznańskiego (dalej Starosta albo organ I instancji) z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja [...] stycznia 2009 r.; k. 37 odpisu akt administracyjnych) i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa stwierdził, że Skarżąca w możliwy dla siebie sposób usprawiedliwiła swe niestawiennictwo w wyznaczonym terminie, a fakt, że okoliczności wykazywane przez Skarżącą mają charakter permanentny nie stanowi, że takiego rodzaju przyczyny nie mogą być usprawiedliwione. Jedynie z tego powodu, że przyczyna podana przez Skarżącą ma charakter permanentny nie można wnioskować, że nie może zostać ona uwzględniona przez organ zatrudnienia. Wobec powyższego Wojewoda uznając, że decyzja organu I instancji była bezprzedmiotowa uchylił ją i umorzył postępowanie I instancji co oznacza, że Skarżąca nadal posiada status osoby bezrobotnej (k. 196-194 odpisu akt administracyjnych). Decyzję z [...] czerwca 2011 r. doręczono Skarżącej dnia [...] lipca 2011 r. (k. 196a odpisu akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżąca wezwała Wojewodę do wykonania wyroku WSA zauważając, że mimo upływu 10 miesięcy od jego wydania, Wojewoda nie zastosował się do niego. Pismo to wpłynęło do Wojewody dnia [...] grudnia 2011 r. (k. 200 odpisu akt administracyjnych). W odpowiedzi Wojewoda pismem z [...] stycznia 2012 r. nr [...], wyjaśnił Skarżącej, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. uchylono decyzję z [...] stycznia 2009 r. i umorzono postępowanie I instancji. Wydanie w niniejszej sprawie ponownie decyzji byłoby nielogiczne i niezgodne z prawem, ponieważ w decyzji z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda w sposób jednoznaczny rozstrzygnął o sytuacji prawnej Skarżącej, przywracając Jej status osoby bezrobotnej. Wskazaną decyzję Wojewody, która stanowiła wykonanie zaleceń wyroku IV SA/Po 798/10 Skarżąca odebrała dnia [...] lipca 2011 r. nie zgłaszając do niej żadnych zastrzeżeń i żądań jej uzupełnienia (k. 201 odpisu akt administracyjnych). Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2012 r.) Wojewoda, na podstawie art. 113 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) sprostował błąd pisarski w decyzji z [...] czerwca 2011 r. w postaci niewłaściwego wskazania znaku uchylonej decyzji, tj. [...], zamiast prawidłowego znaku [...] (k. 202 odpisu akt administracyjnych). W zażaleniu z [...] stycznia 2012 r. na postanowienie [...] stycznia 2012 r. Skarżąca wnosząc o jego uchylenie wskazała, że sprostowanie nastąpiło w sposób wadliwy, ponieważ odnosiło się jedynie do porządkowego, korespondencyjnego znaku Powiatowego Urzędu Pracy w Poznaniu, pomijając zupełnie fakt, że decyzja z [...] stycznia 2009 r. ma własny niepowtarzalny numer, tj. nr [...] i że w decyzji z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda ten istotny dla decyzji Starosty element pominął (k. 207-206 odpisu akt administracyjnych). Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 113 § 1 kpa uchylił postanowienie z [...] stycznia 2012 r. sprostował decyzję Wojewody z [...] czerwca 2011 r. w ten sposób, że w podstawie prawnej decyzji Wojewody z [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej oznaczenia decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2009 r. zamiast "znak: PUP-[...]" winno być "znak: [...]" (k. 212-208 odpisu akt administracyjnych). W skardze do WSA z [...] lutego 2012 r. Skarżąca podniosła, że pismem z [...] grudnia 2011 r. złożonym w Kancelarii Wojewody Wielkopolskiego dnia [...] grudnia 2011 r. wezwała Wojewodę do wykonania wyroku WSA z dnia 17 lutego 2011 r., IV SA/Po 798/10. Do chwili obecnej Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi na powyższe wezwanie (k. 4, 5 akt IV SA/Po 185/12). W odpowiedzi na skargę z [...] marca 2012 r. nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że nie dopuścił się bezczynności w sprawie Skarżącej. Status Skarżącej został wyczerpująco i ostatecznie wyjaśniony w decyzji z [...] czerwca 2011 r. Decyzja ta zawiera szczegółowe informacje, które w sposób jednoznaczny identyfikują Skarżącą jako jej adresata, a znaki i numery identyfikacyjne decyzji są tylko pomocne do porządkowania ewidencyjnego poszczególnych rozstrzygnięć i szybszej ich identyfikacji. Po przywróceniu Skarżącej statusu osoby bezrobotnej zainteresowana posiada nadal przedmiotowy status, a Powiatowy Urząd Pracy w P. może stosować wobec Niej wszystkie instrumenty rynku pracy oraz wzywać jako osobę bezrobotną do stawiennictwa w organie zatrudnienia celem potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia i udzielenia innych form wsparcia. Wobec powyższego, nie można uznać, że Wojewoda nie wykonał wyroku IV SA/Po 798/10 i dopuścił się bezczynności w tej sprawie (k. 8-9 akt IV SA/Po 185/12). Podczas rozprawy dnia [...] grudnia 2012 r. Skarżąca popierając skargę podkreśliła, że Wojewoda określił w decyzji z [...] czerwca 2012 r. rozstrzygnięcie organu I instancji wyłącznie przywołując znak decyzji, a nie jej numer, choć Skarżąca odwoływała się do decyzji wskazując precyzyjnie jej numer. Prostowanie błędów w poszczególnych decyzjach może się wiązać z błędem nieświadomym, nieistotnym, a w ocenie Skarżącej Wojewoda wielokrotnie dopuszczał się błędów celowo. Poza tym Skarżąca zwróciła uwagę, że przedłożone akta administracyjne mają poprawiane numery kart, co czyni możliwym manipulowanie przez organ ich zawartością. Brak pewności co do numeru decyzji o której orzekł Wojewoda naraża Skarżącą na możliwość nie objęcia Jej ubezpieczeniem zdrowotnym i ewentualnym powództwem przeciwko Skarżącej o zwrot wartości świadczenia (k. 44 akt IV SA/Po 185/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu była skarga na niewykonanie wyroku WSA z [...] lutego 2011 r., IV SA/Po 798/10. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Wojewodę, dotyczące przebiegu niniejszego postępowania, począwszy od dnia [...] marca 2000 r. zarejestrowania się Skarżącej w PUP jako osoba bezrobotna, uznając je za własne i czyniąc je przedmiotem poniższych rozważań. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał ustaleń co do zdarzeń procesowych, przedstawionych w części historycznej uzasadnienia, na podstawie powołanych dokumentów i odpisów dokumentów, którym Sąd dał wiarę w zakresie, w jakim przedstawiały poszczególne zdarzenia procesowe. Podstawą prawną wniesienia powyżej opisanej skargi jest art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. nr 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej ppsa), który w przypadku bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności umożliwia zwrócenie się do Sądu o udzielenie ochrony prawnej oraz zadośćuczynienie powstałej szkodzie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (wyrok WSA w Warszawie z 8.5.2007 r. VII SA/Wa 97/07, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 548-549, nb 2, 3; wyrok NSA z 17.01.2012 r., I OSK 2109/11, Lex nr 1109582). Organ pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, jeżeli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo upływu terminu określonego w ustawie, np. w art. 35 kpa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 405, uw. 5; wyrok NSA z 08.11. 2011 r., II OSK 2029/11, Lex nr 1152127). W rozpoznawanej sprawie powyżej opisana bezczynność nie miała miejsca. Pozostawało bowiem okolicznością bezsporną, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Wojewoda orzekł co do meritum sprawy dotyczącej statusu Skarżącej jako osoby bezrobotnej, uchylając decyzję z [...] stycznia 2009 r. w całości i umarzając postępowanie I-instancyjne. Skarżąca odebrała odpis decyzji z [...] czerwca 2011 r. dnia 19 lipca 2011 r. (k. 196-194, 197a odpisu akt administracyjnych). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że organ nie pozostaje w bezczynności, jeżeli wydaje rozstrzygniecie w sprawie, choć zdaniem skarżącego, wbrew ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu. Niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku może być tylko podstawą uchylenia decyzji (postanowienie NSA z 25.5.2001 r. V SA 354/01, ONSA 2002/3/177; wyrok NSA z 25.11.2005 r. I OSK 426/05, Lex nr 198147, akceptowane przez J. P. Tarno – op. cit., s. 405, uw. 5; wyrok NSA z 27.3.2001 r. I SA 2519/00, Lex nr 78949, akceptowane przez B. Dautera w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 s.432, uw. 8). Skarżąca nie wniosła skargi do WSA od decyzji z 28 czerwca 2012 r., nie decydując się tym samym na dokonanie weryfikacji jej zgodności z prawem przez Sąd. Z całą pewnością należy uznać, że w dniu wniesienia będącej przedmiotem niniejszego postępowania skargi, Wojewoda nie pozostawał w bezczynności co do wykonania wyroku IV SA/Po 798/10. Stanowisku temu w żaden sposób nie może przeczyć twierdzenie Skarżącej o braku doręczenia Jej odpowiedzi na wezwanie z 3 grudnia 2011 r. Niniejsza skarga dotyczyła bowiem niewykonania wyroku Sądu IV SA/Po 798/10, a wniesienie wezwania o którym stanowi art. 154 § 1 ppsa jest jednym z wymogów formalnych złożenia skargi. Z momentem doręczenia Wojewodzie pisemnego wezwania do wykonania orzeczenia, Skarżąca mogła w każdym czasie w skuteczny sposób wywieść skargę na niewykonanie wyroku, co uczyniła dnia 3 lutego 2012 r. (k. 4-7 akt IV SA/Po 185/12). Ubocznie należy w tym miejscu dodać, że w aktach sprawy znajduje się odpowiedź Wojewody z 2 stycznia 2012 r. nr PS.V-8.8640-54/4/11 na wezwanie z dnia 3 grudnia 2011 r. (k. 200, 201 odpisu akt administracyjnych), jednak bez dowodu jego doręczenia Skarżącej. Okoliczność ta nie skutkowała jednak w żaden sposób brakiem wykonania przez Wojewodę wyroku IV SA/Po 798/10. Z tego względu wniesiona skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze sformułowane przez Skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak stwierdzone przez Sąd naruszenia nie mogły jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Sąd przeprowadził dowód z oryginału akt administracyjnych sprawy ustalając, że przesłany pierwotnie do WSA odpis akt administracyjnych nie odpowiada swą zawartością w pełni oryginałom akt (9, 16, 20-24, 29, 30-35 akt IV SA/Po 185/12; dwie teczki nr: 1 i 2, odpisów dokumentów z oryginału akt administracyjnych). W aktach sprawy przesłanych pierwotnie do Sądu nie znajdowały się m. in.: pismo PUP z [...] listopada 2011 r. nr [...], stanowiące wezwanie Skarżącej do stawienia się w Urzędzie celem aktywizacji zawodowej, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy; odpowiedź na powyższe pismo Skarżącej z [...] grudnia 2011 r.; pismo PUP z [...] grudnia 2011 r. nr [...]; pismo PUP z [...] stycznia 2012 r. nr [...], stanowiące wezwanie Skarżącej do stawienia się w Urzędzie celem aktywizacji zawodowej, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy; odpowiedź Skarżącej wniesiona do PUP dnia [...] lutego 2012 r. Sąd wydając wyrok na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 ppsa winien dysponować aktami kompletnymi, ze starannie ponumerowanymi wszystkimi kartami, tym niemniej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że organ administracji publicznej może orzekać na podstawie odpisu akt administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona uczestniczy w wielu sprawach, w tym przed różnymi organami (przykładowo – k. 216-214 odpisu akt administracyjnych; k. 27, 29 akt IV SA/Po 185/12). Sporządzający odpis akt, zgodnie z metodyką urzędnika, winien z należytą starannością sporządzić odpisy wszystkich dokumentów i odpisów dokumentów, znajdujących się w aktach głównych, potwierdzić odpisy "za zgodność" i zszyć je w porządku takim, jak w aktach głównych. Sąd podzielił pogląd Skarżącej o konieczności dokładnego oznaczenia każdorazowego numeru wydawanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie brak należytej dokładności organów administracji nie miał jednak wpływu na jej przebieg, ponieważ od samego początku nie budziło wątpliwości, że to Skarżąca jest adresatem decyzji z [...] stycznia 2009 r. i to Skarżącej przysługiwały wszystkie uprawnienia procesowe strony postępowania, z których skutecznie skorzystała. Poza tym nieświadomy błąd organu polegający na nieprawidłowym oznaczeniu w decyzji z [...] czerwca 2011 r. decyzji z [...] stycznia 2009 r., polegający na przywołaniu dodatkowego "0" w znaku decyzji, liczącym wiele liczb, został prawidłowo naprawiony w trybie rektyfikacji art. 113 § 1 kpa (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 453-456, nb1, 3, 4, 6, 7). Brak przywołania przez organ odwoławczy numeru kontrolowanej decyzji, a jedynie jej znaku, gdy nie ulegało wątpliwości, że przedmiotem kontroli była decyzja z [...] stycznia 2009 r. (k. 196-194, 37 odpisu akt administracyjnych), było uchybieniem, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Skarżącej nie odmówiono objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ani nie toczy się sprawa o zwrot wartości świadczenia (k. 44 akt IV SA/Po 185/12). Gdyby taka sprawa została wszczęta, Skarżącej będą przysługiwały uprawnienia do podnoszenia tych argumentów przed właściwym organem. ja