I OSK 2346/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 108/20 w sprawie ze sprzeciwu W.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 czerwca 2020 r. oddalił sprzeciw W.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Dodatkowo wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo tego, że skarżący nie miał pełnomocnika na etapie przedsądowym, a po wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu, z uwagi na dopiero zakończony stan epidemiczny, omówienie sposobu prowadzenia sprawy i złożenie wniosków, w tym sprecyzowania sprzeciwu było znacznie utrudnione, przez co skarżący był pozbawiony możliwości skutecznego przedstawienia swojego stanowiska; 2) art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu w sytuacji braku przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie miały miejsca istotne naruszenia przepisów postępowania wymagające ponowienia postępowania wyjaśniającego; 3) art. 64e p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie w wyroku wykładni pojęć "świadczenia nienależnego" i "świadczenia nienależnie pobranego", przez co Sąd naruszył obowiązujący zakres rozpoznania sprzeciwu. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wniósł o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: u.p.s., celem zbadania czy jest on zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wprowadza ograniczenie w dostępie do pomocy społecznej przez wprowadzenie nieprecyzyjnego i nieostrego pojęcia dochodu, który jest brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczeń społecznych, tj. dochodu, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sprawy na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że nie okazały się one zasadne. Zgodnie z art. 64d p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (§ 1), może go jednak przekazać do rozpoznania na rozprawie (§ 2). Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że ustawodawca jako podstawowy tryb rozpoznania sprzeciwu od decyzji przewidział tryb rozpoznania go na posiedzeniu niejawnym. Tym samym rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie należy uznać za odstępstwo od tej reguły. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że przepis przewidujący przekazanie sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie nie przewiduje żadnych warunków, których spełnienie obligowałoby sąd do skorzystania z tego trybu. Tym samym kwestia przekazania sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie została pozostawiona uznaniu sądu (por. teza 2 do komentarza do art. 64d p.p.s.a., A. Kabat, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex on-line). W konsekwencji powyższego nie można było uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 64d § 2 p.p.s.a., gdyż jego zastosowanie pozostawiono wyłącznie do decyzji sądu, a sąd rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym, nie naruszył przepisu, który obligowałby go do rozpoznania tego środka na rozprawie. Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem sąd, rozpoznając sprzeciw, musi ocenić, czy z uwagi na postępowanie organu pierwszej instancji można zarzucić naruszenie przepisów postępowania, którego wynikiem była konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy w istotnym zakresie, tj. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że zakres postępowania wyjaśniającego jest pochodną norm prawa materialnego, w tym również siatki pojęciowej, jaką posługują się te normy. W przypadku świadczeń pomocy społecznej udzielonej osobom do niej nieuprawnionym pojęciami mającymi zasadnicze znaczenie dla oceny kompletności postępowania dowodowego są pojęcia świadczenia nienależnego i świadczenia nienależnie pobranego. Konsekwencją powyższego dla postępowania sądowego w przedmiocie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej jest obowiązek sądu polegający na ustaleniu zakresu pojęciowego tych wyrażeń i dokonanie oceny prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w oparciu o ustalony zakres pojęciowy. Pozwala to sądowi na ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasatoryjnej. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Zauważyć również należy, że w myśl art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Skoro zatem ustawa w przypadku zwrotu świadczeń posługuje się pojęciem świadczenia nienależnie pobranego, to ustalenie przez organ pierwszej instancji, że w przypadku skarżącego wystąpiły świadczenia nienależne bez ustalenia, że są one jednocześnie świadczeniami nienależnie pobranymi, powodowało, że postępowanie wyjaśniające należało uznać za nieprzeprowadzone w znacznej części, a jego uzupełnienie na etapie postępowania przed organem drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Tym samym za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Na koniec, odnosząc się do wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność z Konstytucją art. 8 ust. 3 u.p.s., należy podkreślić, że sąd kieruje dowolnych pytań do Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 193 każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie do Trybunału Konstytucyjnego musi zatem pozostawać w bezpośrednim związku z rozpoznawaną przez ten sąd sprawą. W tym miejscu należy odnotować, że niniejsza sprawa została wszczęta sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, w związku z czym postępowanie sądowe zmierza do ustalenia, czy w sprawie administracyjnej zaszły przesłanki wydania takiej decyzji. Ocena tych przesłanek odbywa się bez zastosowania przepisu, którego zgodność z Konstytucją kwestionuje pełnomocnik skarżącego, zwłaszcza że pełnomocnik skarżącego nie uczynił kwestionowanego przepisu podstawą żadnego z zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające sądowi zastosowanie art. 193 Konstytucji RP i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności kwestionowanego przepisu. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.