I SA/Wa 1844/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina S., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę S-5 P. – W. na odcinku R. – K. W związku z tym Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] - działając na podstawie art. 18 ust. 1 i 1e art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej jako "specustawa drogowa" w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204), dalej jako "u.g.n." - ustalił: 1) na rzecz J. i T. S. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej S 5 P. – W. na odcinku R. – K. (długości ok. 28,7 km), oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], obręb [...] – L., gmina S., powiat l., województwo [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., jako wspólność ustawowa majątkowa małżeńska J. i T. S., w kwocie wynoszącej [...] zł, 2) wypłata odszkodowania, o którym mowa w punkcie pierwszym decyzji nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a dokona jej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał przepisy regulujące kwestię odszkodowań (art.12 ust. 1 i 5, art. 18 ust.1 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 2 u.g.n.) - podnosząc, że zlecił dokonanie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu D. B. Biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] października 2016 r. - według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. z 29 kwietnia 2016 r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej - na łączną kwotę [...] zł - w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł i wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na kwotę [...] zł. Pismem z [...] listopada 2016 r. pełnomocnik J. i T. S. wskazała, że jej zdaniem operat szacunkowy sporządzony przez D. B. zawiera szereg błędów i nie może być podstawą do wydania decyzji odszkodowawczej - zawiera błędne ustalenie przeznaczenia nieruchomości, wycena nie została dokonana przy przyjęciu przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, nieruchomości przyjęte do porównania nie zostały wystarczająco scharakteryzowane, a co więcej nie są to nieruchomości podobne z punktu widzenia ich powierzchni. Ustosunkowując się do tych zarzutów biegły wyjaśnił, iż przeznaczenie nieruchomości przyjętej do porównania jest zgodne z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., gdzie teren ten posiada funkcję drogową, a nie usługowo-produkcyjną. Wskazał, że nie podziela stanowiska strony, zgodnie z którym brak odpowiedniej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przyjęcia przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, a dopiero brak takich transakcji w obrocie uzasadnia rozszerzenie badania cen na rynek regionalny. Zaznaczył też, iż wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania zostały szczegółowo opisane pod względem charakteryzujących je cech rynkowych mających wpływ na notowane ceny transakcyjne na rynku przyjętym do analiz. Reasumując, jednoznacznie stwierdził, że formułowane uwagi i zastrzeżenia nie zasługują na uwzględnienie i tym samym brak jest podstaw do korekty sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W dniu [...] kwietnia 2017 r. do organu wpłynęła opinia Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. (dalej jako Komisja) z 1 marca 2017 r. - zgodnie z którą operat szacunkowy z 3 października 2016 r. nie może zostać wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa oraz błędy merytoryczne mogące mieć wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Jednocześnie Komisja stwierdziła, że po dokonaniu poprawek stwierdzonych nieprawidłowości, w ewentualnej aktualizacji operatu szacunkowego możliwe będzie uznanie przedmiotowego opracowania za sporządzone prawidłowo. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik stron zwróciła się o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego z [...] stycznia 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Zakwestionowała również możliwość ponownego wykonania operatu przez D. B. - z uwagi na wątpliwość co do jego bezstronności oraz sprzeczność z procedurą opisaną w art. 157 u.g.n. Wojewoda zwrócił się do biegłego D. B. o wykonanie opinii określającej wartość nieruchomości z uwzględnieniem uwag i zastrzeżeń Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we W. W związku z powyższym biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] maja 2017 r. według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. z [...] kwietnia 2016 r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej na łączną kwotę [...] zł - w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, a wartość odtworzeniową części składowych nieruchomości na kwotę [...] zł. Dnia [...] listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika stron z załączonymi negatywnymi opiniami Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa D. B. w analogicznej sprawie do niniejszego postępowania oraz pozytywnymi opiniami tej Komisji w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych autorstwa M. W. w analogicznej sprawie do niniejszego postępowania. Pismem z [...] grudnia 2017 r. biegły D. B. ustosunkował się do zastrzeżeń organu. Przedstawił i wyjaśnił kolejność analizy transakcji przyjętych do porównania, począwszy od transakcji drogowych na rynku lokalnym, poprzez transakcje drogowe istniejące na rynku regionalnym, a w przypadku ich braku przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jego zdaniem logika przyjęta przez M. W. doprowadziła do nieuzasadnionego pominięcia transakcji drogowych występujących na rynku regionalnym, co w sposób istotny wpłynęło na zupełnie inną wartość nieruchomości. Krytycznie odniósł się też do rzekomego braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym oraz w grupie transakcji drogowych nabywanych pod drogi krajowe w operatach M. W. Za istotny wpływ na różnice w wartościach nieruchomości w operatach uznał niewłaściwe ustalenie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, skutkujące przyjęciem niewłaściwego segmentu nieruchomości. Ponadto pominięcie ok. 3/4 rynku w segmencie nieruchomości przeznaczonych pod tereny usługowe, usługowo-produkcyjne, składy i magazyny także znacząco spowodowało zawyżenie wartości rynkowej nieruchomości wycenianej przez M. W. Ponadto zarzucił zawyżenie wartości rynkowej nieruchomości poprzez przypisanie jej infrastruktury, której tam brakuje, wybiórcze stosowanie Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, mimo powoływania się na nie i pominięcie rynku nieruchomości za okres 4 miesięcy poprzedzających datę sporządzenia kontroperatów. Natomiast biegły M. W. pismem z [...] stycznia 2018 r. przedstawił swoje stanowisko dotyczące sporządzonych przez siebie operatów szacunkowych. Wyjaśnił sposób podejścia do wyceny nieruchomości, zgodnie z którym ograniczenie analizy transakcji drogowych do rynku lokalnego wynika z aktualnego i jednoznacznego orzecznictwa sądów administracyjnych. Jego zdaniem taka metodologia pozwała na dokładniejsze ustalenie rzeczywistej ceny rynkowej, ponieważ dane z rynku lokalnego lepiej oddają rzeczywistą cenę nieruchomości, niż rozszerzanie próby na obszar rynku regionalnego. W odniesieniu do pojęcia przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych - odniósł się do przepisów prawa i wyroku sądu. Podzielił pogląd, zgodnie z którym dla ustalenia, które przeznaczenie jest przeważające, konieczne jest określenie powierzchni nieruchomości przyległych. Dodał, że rynek gruntów przeznaczonych pod inwestycje jest bardzo zróżnicowany. To właśnie przeznaczenie jest głównym wyznacznikiem ceny gruntu. Odnosząc się do przyjętej daty poziomu cen zaznaczył, że jego wycena przyjęta w postępowaniu jako kontroperat wobec operatu D. B. powinna określać poziom cen nieruchomości na tą samą datę. Ponadto daty istotne w procesie wyceny zostały podane precyzyjnie i w pełnym zakresie. Prawidłowo określił cechy nieruchomości wycenianej, w tym stopień uzbrojenia technicznego - na dowód czego przedstawił pisma dotyczące zapewnienia dostaw energii elektrycznej, wody i kanalizacji sanitarnej oraz gazu dla nieruchomości sprzed i po podziale. W dniu [...] stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika stron z aktualizacją operatu szacunkowego M. W. Następnie Wojewoda dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego z [...] maja 2017 r. sporządzonego przez D. B. stwierdzając, że biegły rzeczoznawca dokonując wyceny - zgodnie z art. 154 u.g.n. - określił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Święciechowa, zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r, nieruchomość położona była na terenie przewidzianym do przeznaczenia na teren komunikacji samochodowej - planowany przebieg drogi ekspresowej S-5 wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Podniósł, że zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości - zatem biegły określił wartość rynkową tego gruntu według aktualnego sposobu użytkowania. Na mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r,. Nr 207, poz. 2109ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględniania ustaleń decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość o przeznaczeniu drogowym, wartość określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z tym biegły dokonał analizy transakcji gruntami przeznaczonymi pod tereny komunikacyjne i do porównania przyjął 14 transakcji z powiatu l. oraz rynku regionalnego, obejmującego obszar województwa [...]. Z uwagi na specyficzny rodzaj tego segmentu nieruchomości - a w związku z tym na znaczną sporadyczność w zawieraniu transakcji podobnymi gruntami - biegły przeprowadził analizę w okresie powyżej dwóch lat poprzedzającym wycenę, dodatkowo uzasadniając to okolicznością, iż w rozszerzonym okresie czasowym nie zaobserwowano wyraźnej zależności wysokości cen od upływu czasu. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości biegły uznał lokalizację, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych oraz stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa i znaczenie (rangę) drogi. Przy wycenie gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś wyceny nasadzeń roślinnych dokonał w oparciu o dane publikowane w źródłach fachowych. Kończąc ocenę tego operatu organ podniósł, że Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. w opinii z [...] października 2017 r. - w sprawie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych z [...] maja 2017 r. autorstwa D. B. stwierdziła, iż analogiczny do niniejszego operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Tymczasem oceniany obecnie operat opiera się na identycznej bazie transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań i dotyczył bliźniaczo podobnych działek. Spełniał zatem te same kryteria, które podlegały weryfikacji oraz ocenie. Zgodnie z opinią w operacie szacunkowym znajdują się błędy istotne, stanowiące odstępstwo od przepisów prawa, mi. in. w zakresie definicji nieruchomości podobnej oraz określenia cechy nieruchomości wycenianej, które mają wpływ na końcowy wynik wyceny. W związku z tym Wojewoda - nie mając merytorycznych podstaw, by podważać opisaną ocenę - postanowił uwzględnić ww. stanowisko Komisji Arbitrażowej. W dalszej części swojego uzasadnienia dokonał on oceny operatu szacunkowego z [...] stycznia 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. na zlecenie stron postępowania. Stwierdził, że biegły dokonał wyceny nieruchomości określając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania. W swojej wycenie zastosował również § 36 ust. 4 rozporządzenia zgodnie z którym wartość nieruchomości drogowej określa się, przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Dodał, że na podstawie przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie z ust. 4 niniejszego artykułu operat może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Do powyższego operatu została dołączona klauzula z dnia [...] stycznia 2018 r. o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego. M. W. określił wartość przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym z [...] stycznia 2017 r., według stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tj. z [...] kwietnia 2016 r.) i według jej wartości rynkowej na łączną kwotę . zł - w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, wartość nasadzeń roślinnych na kwotę [...] zł, wartość zasiewów jednorocznych na kwotę [...] zł. Dokonując wyceny nieruchomości stwierdził on, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej. W związku z tym dalszej wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Do analizy przyjął 4 transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, składy i magazyny w okresie ostatnich 3 lat z terenu powiatu leszczyńskiego. Za czynniki mające największy wpływ na wartość nieruchomości biegły uznał położenie, lokalizację i dojazd, sąsiedztwo, możliwości inwestycyjne, stopień uzbrojenia technicznego oraz powierzchnię gruntu. Przy wycenie gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zaś wyceny wartości upraw rolnych oszacował na podstawie kalkulacji Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego, Organ ustalił, iż M. W. uzyskał wymagane uprawnienia zawodowe i jest wpisany do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych - zatem jest osobą uprawnioną do szacowania nieruchomości. Stwierdził również, że operat szacunkowy z 27[...] stycznia 2017 r., autorstwa M. W., został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek i posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Dodał, że Komisja Arbitrażowa w swojej opinii uznała, iż operat ten może być wykorzystany dla celu, dla którego został sporządzony. Ponieważ ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, dlatego uznał on stanowisko wyrażone przez Komisję Arbitrażową za właściwe. Na zakończenie stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym organ orzeka na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, a nie tylko na podstawie opinii powołanego przez organ biegłego. Dlatego też należy przyjąć, że w sytuacji kiedy strona nie zgadza się z wyceną sporządzoną przez tegoż biegłego, może przedłożyć w toku postępowania operat szacunkowy sporządzony na własne zlecenie. W przypadku wadliwości operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz zgodności z przepisami prawa operatu sporządzonego na wniosek strony - organ może ustalić odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania W związku z powyższym Wojewoda uznał operat M. W. z [...] stycznia 2017 r. za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dowód ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości w wysokości [...] zł. Dodał, że z akt sprawy wynika, iż oświadczenie J. i T. S. o wydaniu przedmiotowej nieruchomości wpłynęło do inwestora w dniu [...] maja 2016 r. - a więc z zachowaniem terminu wynikającego z art. 18 ust 1 e pkt 1 specustawy drogowej. Dlatego też należne odszkodowanie zostało zwiększone o kwotę [...] zł, co stanowi 5 % kwoty [...] zł. W tym stanie rzeczy ustalono odszkodowanie na łączną kwotę [...] zł Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - zarzucając naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że wartość rynkową nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową i została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa, określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, z pominięciem reguły, która w pierwszej kolejności powinna zostać zastosowana, tj. określenia wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z tym opracowanie autorstwa M. W. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. Ponadto biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi - to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej z pominięciem rynku regionalnego, co doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego i oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na dowodzie stanowiącym operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania. Wskazał, że organ wojewódzki w uzasadnieniu decyzji powołał się jedynie na wynik opinii Komisji Arbitrażowej W. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, która w analogicznych sprawach pozytywnie oceniała opracowanie autorstwa M. W. Tymczasem organ nie wykazał w uzasadnieniu, dlaczego odmówił wiarygodności opracowaniu autorstwa D. B. - tym bardziej, że nie dokonał jego oceny. Poza tym operat szacunkowy z [...] maja 2017 r. sporządzony został z uwzględnieniem zastrzeżeń wynikających z opinii z [...] marca 2017 r. - a zatem Wojewoda winien wskazać wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, którymi kierował się dokonując rozstrzygnięcia, a pominięcie powyższego świadczy jednoznacznie o naruszeniu generalnych zasad procedury administracyjnej Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej zwanej specustawą drogową oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dalej: u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę - przytaczając treść przepisów regulujących kwestię odszkodowań. Następnie bardzo obszernie i szczegółowo opisał dotychczasowe postępowanie w sprawie oraz czynności podejmowane zarówno przez Wojewodę jak i strony postępowania - szczególnie dokładnie przytaczając ocenę obu operatów dokonaną przez organ I instancji. W dalszej części uzasadnienia sam dokonał oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego M. W. stwierdzając, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej jako rozporządzenie - co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Na wstępie rozważań wskazał, iż stosownie do stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadą ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Od tej reguły ustawodawca przewidział wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych drogowych. W świetle powyższego rzeczoznawca majątkowy na samym początku powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich cen dokonać wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 322/11). Tylko bowiem brak wystarczających danych odnoszących się do transakcji drogowych umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika natomiast, że biegły dokonując wyceny przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi, wskutek czego stwierdził brak istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkowało dokonaniem wyceny w oparciu o nieruchomości o funkcji usługowej, właściwej dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. W związku z tym Minister podniósł, że powyższa analiza budzi jego zastrzeżenia - tym bardziej, iż autor opracowania do analizy przyjął jedynie rynek lokalny zdefiniowany jako rynek powiatu leszczyńskiego. Brak jest natomiast uzasadniania dla odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2311/15). Tym samym stwierdzenie, że na rynku lokalnym brak było nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa nie uzasadnia odstąpienia od analizy rynku regionalnego i przyjęcia jako podstawy zbioru nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 1395/13). Mając powyższe na uwadze organ podzielił stanowisko strony skarżącej - w odniesieniu do nieprawidłowej interpretacji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Kolejną nieprawidłowością, którą dostrzegł organ odwoławczy w operacie szacunkowym M. W., był brak opisu nieruchomości porównawczych. W ocenianym opracowaniu biegły zamieścił jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Brak takiej charakterystyki uniemożliwia zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie poosiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. Zatem nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło również przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Reasumując Minister stwierdził, że wskazane uchybienia mogą mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości - czyniąc tym samym operat szacunkowy autorstwa M. W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w niniejszym postępowaniu. Odniósł się także do opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z [...] października 2017 r. dotyczącej oceny operatu szacunkowego M. W. - stwierdzając, że nie podziela stanowiska wyrażonego w tej opinii i dodając, iż opinia ta nie mogła stanowić wiarygodnego dowodu zawierającego informacje o poprawności opracowania sporządzonego w dniu [...] stycznia 2017 r. przez biegłego M. W. Ponadto zauważył, że Wojewoda [...] pominął obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu, jakim był przedłożony przez biegłego D. B. poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. Tymczasem Minister stwierdził - po wnikliwej analizie operatu D. B. z [...] maja 2017 r. - że operat ten, uwzględniający zastrzeżenia Komisji, mógł stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania. Wskazał, iż biegły prawidłowo przyjął istotne dla procesu wyceny daty jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości. Prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny, wskazane jako przeznaczenie pod planowaną drogę ekspresową S-5 i poprawnie zastosował dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Przedstawiona analiza rynku lokalnego wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej - co stanowiło uzasadnienie dla poszerzenia analizy o rynek regionalny województwa wielkopolskiego. W rezultacie autor opracowania stwierdził istnienie wystarczającej liczby nieruchomości podobnych i do dalszych wyliczeń przyjął bazę porównawczą złożoną z 14 nieruchomości, wyselekcjonowanych bez uwzględniania podziału na kategorię dróg. Wyjaśnił, że taki rozdział mógłby zachwiać rzetelnością przeprowadzonej wyceny, jednakże uwzględnił powyższe w dalszej wycenie. W związku z tym doszedł on do przekonania, że opracowanie autorstwa D. B. z [...] maja 2017 r. zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Dodatkowa analiza rynku nieruchomości przejętych pod drogi, dokonana w związku z zaistniałymi zastrzeżeniami, dała możliwość weryfikacji poczynionych ustaleń i tym samym przekonała go o prawidłowości dokonanej opinii. Jednakże wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub Istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Minister stwierdził, iż operat szacunkowy autorstwa D. B. jest już nieaktualny. Zaś uwagi na fakt, że od daty jego sporządzenia upłynęło ponad 24 miesiące, nie ma możliwości potwierdzenia jego aktualności. Powyższe oznacza konieczność sporządzenia nowego opracowania o wartości szkód powstałych na ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części co powoduje konieczność zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a Niezależnie od powyższego - biorąc pod uwagę dostrzeżone uchybienia i brak dostatecznych wyjaśnień organu pierwszej instancji – organ II instancji stwierdził naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. S. i T. S. - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("specustawa drogowa"), art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ("Rozporządzenie") przez wadliwą wykładnię prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi, a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M. W. z dnia [...] stycznia 2017 r. ("Operat M. W.") został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawę, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; 2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principia u.g.n. przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA"), podważenie przez Ministra Rozwoju wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M. W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i nieuprawnione zakwestionowanie poprawności materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu M. W. dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra Rozwoju art. 138 § 2 k.p.a. bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. ("Operat D. B."), w sytuacji, gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zaś operat M. W. został oceniony pozytywnie przez tę samą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została w sposób całkowicie nieuprawniony zignorowana przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra, który przypisał sobie kompetencję do oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych; 3. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z dnia [...] października 2018 r. na odwołanie złożone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej – pomimo, że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.; 4. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir). W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawili argumentację na poparcie swoich zarzutów - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie - stwierdzając, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie przedstawił przebieg postępowania w sprawie stwierdzając, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zatem organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikująca się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej Instancji (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15). Mając na uwadze powyższe rozważania Minister Rozwoju doszedł do wniosku, że sprzeciw złożony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie a wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim wskazał, że zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Tak więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę uwzględniając, miedzy innymi, istniejące w dacie orzekania przez niego okoliczności faktycznie. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie nie uchybił on zapisowi art. 138 § 2 k.p.a. Następnie stwierdził, że orzekając w niniejszej sprawie przeanalizował on całość materiału dowodowego, dokonując jego szczegółowej weryfikacji i oceny - przede wszystkim zaś dokonał oceny operatów szacunkowych autorstwa M. W. jak i operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] Podniósł, iż okoliczność - że organ prowadzący postępowanie nie może wykraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi - nie zwania go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny pod kątem obowiązujących przepisów prawa, w tym zastosowanego podejścia i metody (vide: wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi z 29 października 2015 r., sygn. akt. II SA/Łd 553/15, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 maja 2018 r., sygn. akt. II SA/Gd 104/18). I takiej właśnie oceny dokonał on w toku prowadzonego postępowania - wskazując na niejasności wynikające z operatu sporządzonego przez M. W. stanowiącego podstawę ustalonego w sprawie odszkodowania. Wyjaśnił, że przyjęcie do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych było niepoprawne i przedwczesne, gdyż pomijało analizę rynku nieruchomościami drogowymi rynku regionalnego. Pobieżne stwierdzenie, jakoby na rynku lokalnym brak było nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa nie uzasadnia arbitralnego odstąpienia od analizy rynku regionalnego i przyjęcia jako podstawy zbioru nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 1395/13). Podobne stanowisko zostało zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wr 31/08 - w którym Sąd wskazał, że biegły winien przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, gdyby zaś takich transakcji nie było wówczas może przyjąć za nieruchomości podobne ceny transakcyjne uzyskiwane na rynku regionalnym, dalej krajowym a nawet zagranicznym. W związku z powyższym Minister podtrzymał swoje stanowisko w tym zakresie. Dodał, że również jego zastrzeżenia dotyczące przyjętych do porównań nieruchomości są uzasadnione - bowiem biegły M. W. w ocenianym opracowaniu przedłożył jedynie fotografie, które w żaden sposób nie przedstawiają informacji o cechach nieruchomości podobnych. Uniemożliwiało to organowi odwoławczemu zbadanie, czy faktycznie przyjęte nieruchomości stanowią nieruchomości podobne oraz jakie poosiadają gradacje cech rynkowych wpływających na wartość szacownej nieruchomości. W świetle powyższego nie można również dokonać analizy w zakresie poprawności przyjętych współczynników kwotowych, za pomocą których biegły skorygował różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań. Powyższe sprowadza do konkluzji, że również organ pierwszej instancji nie miał możliwości dokonania oceny materiału przyjętego do porównań i tym samym stwierdzenia, że opracowania zawiera prawidłowe dane w tym zakresie. Zatem Wojewoda [...] nie odniósł się w sposób wyczerpujący do całości zgromadzonego materiału dowodowego - powyższe było dopiero przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym. Dlatego też - skoro doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - to zaistniała konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji Ponadto Wojewoda nie dokonał analizy operatu szacunkowego D. B. - powołując się negatywną opinię z [...] października 2017 r. wydaną w stosunku do innego opracowania tego biegłego, w którym przyjęto taki sam zbiór transakcji nieruchomości podobnych, co w rozpatrywanej sprawie. Jednocześnie organ I instancji pobieżne zweryfikował opracowanie autorstwa M. W. - wskazując na pozytywną opinię Komisji Arbitrażowej sporządzoną dla innego postępowania. Tym samym nie dokonał on swobodnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, a oparł się na konkluzjach zawartych w opiniach komisji arbitrażowych. Dlatego Minister uznał, iż również naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, determinowało konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - gdyż zauważone niejasności wynikające z opracowania M. W. poddały w wątpliwość poprawność końcowego wyniku sporządzonej wyceny. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że zaistniała konieczność sporządzenia nowej opinii z zakresu oszacowania ww. nieruchomości - należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a., gdyż potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4132/18). Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania - dlatego też należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, gdzie ugruntowany jest pogląd, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości jest niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 357/18 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 192/18). Zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego niewątpliwie byłoby zaprzeczeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej wart. 15 k.p.a. Reasumując powyższe rozważania Minister Rozwoju stwierdził, że wydał decyzją kasacyjną, gdyż organ pierwszej instancji zaniedbał swój obowiązek i nie dokonał w sposób prawidłowy weryfikacji operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 10, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. - przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. i uzasadniało odstąpienie od zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz Skarbu Państwa. Jako zasadniczy dowód w sprawie, Wojewoda uznał operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] stycznia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. Jednakże w ocenie Ministra operat ten sporządzony został z naruszeniem § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r,. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), który stanowi, że gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość o przeznaczeniu drogowym, wartość określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wyceniana nieruchomość położona była na terenie przewidzianym do przeznaczenia na teren komunikacji samochodowej - planowany przebieg drogi ekspresowej S-5 wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe. Tymczasem biegły, dokonując wyceny nieruchomości stwierdził, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej. W związku z tym dalszej wyceny dokonał na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego. Zatem biegły błędnie uznał, że skoro na rynku lokalnym brak jest transakcji nieruchomościami drogowymi - to zasadnym jest dokonanie wyceny w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej z pominięciem rynku regionalnego, co doprowadziło do zawyżenia ustalonego odszkodowania. Organ wskazał też na inne uchybienia tego operatu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższe stanowisko organu odwoławczego. Skoro wyceniana nieruchomość położona była na terenie przewidzianym do przeznaczenia na teren komunikacji samochodowej - to biegły powinien przyjąć do porównań transakcje nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego, a w przypadku braku dostatecznej ilości takich transakcji - transakcje z rynku regionalnego. Pogląd o takiej właśnie kolejności wyboru transakcji wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych - których wyroki były licznie cytowane przez organ II instancji. Celem przypomnienia Sąd pragnie przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20, LEX nr 2804058 - "Szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego". Jednakże wskazać należy, że Sąd oddalił sprzeciw przede wszystkim z innego powodu. Zasady ustalania odszkodowania regulują przepisy u.g.n. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś ust. 4 art. 156 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. w dniu [...] stycznia 2017 r. Do powyższego operatu została dołączona klauzula z dnia [...] stycznia 2018 r. o potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem I instancji i był aktualny w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] w dniu [...] marca 2018 r. Jednakże w dacie wydania decyzji przez Ministra Rozwoju - [...] lipca 2020 r. - operat ten utracił już swoją ważność i w konsekwencji nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego aktualizacji – czyli do [...] stycznia 2019 r. W związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju uchylająca decyzję Wojewody [...] jest zgodna z prawem - gdyż w dniu jej wydania operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. utracił moc dowodową z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego aktualizacji. Ponadto zasadne są pozostałe zastrzeżenia organu II instancji dotyczące tego operatu. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zleci sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, a następnie dokona jej oceny, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.