II OSK 3433/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 210/19 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r., nr 17/19 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 210/19, w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonego aktu "17/18", wpisuje "17/19", 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 210/19, oddalił skargę S. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2019 r., nr 17/19, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z dnia 31 października 2018 r., nr 62/18, wydaną w oparciu o art. 154 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej PINB z dnia 31 stycznia 2012 r., nr 12/12, nakazującej B. i S. G. dokonanie rozbiórki kompleksu budynków o długości 48,71 m przy granicy wschodniej i 18,56 m przy granicy zachodniej oraz szerokości 20,41 m przy granicy północnej, o łącznej powierzchni zabudowy 480,58 m2, zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. [...] w R. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył S. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., "które polegały" na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji PINB nr 62/18 z dnia 31 października 2018 r. "w odpowiedzi na wniosek odwołującego się i podnoszonych przez niego zarzutów"; 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., "które polegały" na nierozpoznaniu zarzutów skarżącego w postępowaniu odwoławczym oraz zupełne ich pominięcie, co "doprowadziło do błędnej subsumpcji i finalnie wydaniem niezgodnej ze stanem faktycznym decyzji administracyjnej"; 3) art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a., "które miały istotny wpływ" na podjęte rozstrzygnięcie, poprzez niepodjęcie działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia ww. sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącego, który jako współwłaściciel nieruchomości, korzysta z pełni praw obywatelskich. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organ nie dokonał prawidłowej oceny zaistniałego stanu faktycznego, a z pewnością ocena zawarta w dotychczas wydanych decyzjach nie cechuje się rzetelnością i obiektywizmem. W toku uprzednio prowadzonego postępowania, dotyczącego rozbudowy niniejszego obiektu budowlanego, ustalono iż kompleks budynków został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia w latach 70 XX wieku. Od tego czasu, żaden organ nie nakazywał rozbiórki przedmiotowego budynku, a budynek pozostaje w niezmienionym kształcie. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji, że "zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podnosząc przy tym, że w skardze wskazano, że uchybienia powszechnie obowiązujących przepisów procedury oraz prawa materialnego były znaczne i istotne. Przede wszystkim Sąd nie rozpoznał zarzutu dotyczącego "treści art. 32 ust. 1, Prawo Budowlane, który stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim, (p.1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W ocenie strony, "tylko i wyłącznie uprzednia ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (...) uprawnia do ustalenia, czy zaistniały stan faktyczny umożliwia wydanie pozwolenia na budowę w myśl przepisu art. 32 ust. 1 Prawo Budowlane". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 23 sierpnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Sformułowane zarzuty w skardze kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy i pominięcie zarzutów skarżącego w postępowaniu odwoławczym, co miało mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu podniósł, że nie odniesiono się do jego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 1 Pr.bud., w myśl którego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim, przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do podniesionych zarzutów zauważyć należy w pierwszej kolejności, że postępowanie w sprawie, zgodnie z wnioskiem skarżącego, toczyło się w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Skarżący powołując się na wskazany przepis wystąpił bowiem o uchylenie decyzji PINB [...] z dnia 31 stycznia 2012 r., nr 12/12, nakazującej B. i S. G. dokonanie rozbiórki kompleksu budynków o długości 48,71 m przy granicy wschodniej i 18,56 m przy granicy zachodniej oraz szerokości 20,41 m przy granicy północnej, o łącznej powierzchni zabudowy 480,58 m2, zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na posesji przy ul. [...] w R. Wymieniona decyzja była przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym, jak i przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 48/13, oddalił skargę kasacyjną S. G., uznając, że orzeczony nakaz rozbiórki jest zgodny z prawem. Postępowanie nadzwyczajne w trybie art. 154 § 1 k.p.a. czy art. 155 k.p.a., jest postępowaniem w nowej sprawie i nie służy ono weryfikacji pod kątem zgodności z prawem decyzji, której uchylenia lub zmiany domaga się strona. W postępowaniu tym organy badają, czy zachodzą przesłanki do zastosowania wymienionych przepisów, w naszej sprawie art. 154 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję, którą odmówiono uchylenia decyzji ze stycznia 2012 r., nie naruszył wymienionych przepisów postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia takiej decyzji. Nie było też podstaw do badania sprawy pod kątem zastosowania art. 32 ust. 1 Pr.bud. Autor skargi kasacyjnej, pomijając fakt, że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. nie służy do ponownej weryfikacji decyzji pierwotnej pod kątem zastosowanych przepisów prawa, nie zauważa, że powołany art. 32 § 1 Pr.bud. dotyczy decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę albo pozwolenia na rozbiórkę. Nie odnosi się on do nakazu rozbiórki wydanego na podstawie przepisów obowiązującego prawa budowlanego czy też prawa budowlanego z 1974 r. w związku z wykonaniem robót budowlanych sprzecznie z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami prawa. Niezależnie od powyższego należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że art. 154 § 1 k.p.a. wyznacza przesłanki materialnoprawne dopuszczalności zmiany rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną. Pierwszą przesłanką jest nie nabycie prawa przez żadną ze stron, zaś drugą, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka pierwsza "nienabycia prawa przez żadną ze stron" jest spełniona, gdy decyzja nie kształtuje uprawnień lub obowiązków. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego kształtuje obowiązki inwestora, a osobom trzecim przyznaje uprawnienie przez udzielenie im ochrony prawnej. Należy zatem przyjąć, że decyzja nakładająca obowiązek jest decyzją tworzącą prawo. Określa ona rodzaj obowiązku i zakres tego obowiązku. Wskazany skutek prawny decyzji nakazującej rozbiórkę wyłącza zatem możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. W tej sytuacji nie zachodzi też konieczności badania drugiej przesłanki zastosowania powołanego przepisu. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Sądu I instancji odnośnie oznaczenia numeru zaskarżonej decyzji.