VII SA/Wa 2793/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE 1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpoznaniu zażalenia J. Z. (dalej: "skarżący") na postanowienie z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I instancji", "PINB") odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Dnia [...] czerwca 2019 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego "o przeprowadzenie interwencji w sprawie nielegalnej budowy garażu blaszanego na działce warzywnej" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w P. Do akt organu I instancji została dołączona - uzyskana z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P. - informacja o działce nr ew. [...] w P., zgodnie z którą stanowi ona własność Gminy Miasta P. i jest w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców (dalej: "PZD"). Pismem z [...] lipca 2019 r. PINB poinformował PZD o możliwości zapoznania się z treścią wystąpienia skarżącego z [...] czerwca 2019 r. oraz o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie. Stanowisko PZD wpłynęło do PINB dnia [...] lipca 2019 r. Następnie PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z pismem z [...] czerwca 2019 r. w sprawie nielegalnej budowy garażu blaszanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., będącej w użytkowaniu wieczystym przez PZD Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł skarżący. W toku postępowania zażaleniowego do organu odwoławczego wpłynęła informacja od PINB o działce nr ew. [...], będącej własnością B. i J. Z. oraz mapa obrazująca położenie działki nr ew. [...] względem granicy działki nr ew. [...] w P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WINB odwołał się do art. 61a k.p.a. Ponadto wskazał, że z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Podniósł, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Wskazał ponadto, że przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania występuje, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a. Ponadto wskazał, że interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa). Nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Zdaniem [...]WINB podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. [...]WINB wskazał, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo z działką, na której znajduje się sporny obiekt nie powoduje w sposób automatyczny, że skarżący byłby stroną postępowania w sprawie tego budynku. Aby uznać skarżącego za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w zasięgu oddziaływania spornego obiektu. Podniósł jednocześnie, że PINB w treści uzasadnienia skarżonego postanowienia wskazał, iż "(...) działka własności Pana J. Z. nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt. W związku z powyższym Pan J. Z. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na odległość przedmiotowego obiektu od działki będącej jego własnością." Organ odwoławczy podziela ww. stanowisko PINB. Wskazał również, że w toku uzupełniającego postępowania dowodowego PINB ustalił, że: "(...) działka własności Państwa Z. położona jest w odległości 8,0 m od granicy działki, na której zlokalizowane są Ogrody Działkowe.". W ocenie organu odwoławczego powyższe uzasadnia istnienie po stronie skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego. Wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżący nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania prowadzonego na gruncie przepisów p.b. W takim stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, opierając się na art. 61a k.p.a. [...]WINB odwołał się do art. 3 pkt 20 p.b. Ponadto wskazał, że analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Podniósł jednocześnie, że włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Wyjaśnił ponadto, że organ administracji publicznej nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego, gdyż nie jest on prawnie chroniony. Zdaniem [...]WINB z ustaleń organu I instancji wynika, że działka skarżącego (nr ew. [...]) oraz działka, na której zlokalizowany jest sporny budynek (nr ew. [...]) nie graniczą ze sobą w sposób bezpośredni i oddalone są od siebie o ok. 8 m. Podkreślić, że pomiędzy ww. działkami znajduje się działka nr ew. [...]. W związku z powyższym wskazał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy blaszanego garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. na wniosek skarżącego. 2. Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z [...] października 2019 r., nr [...] [...]WINB. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie jest niezasadne i niezgodne z przepisami budowlanymi. Wskazał także na kontekst faktyczny niniejszej sprawy. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego złożył pismo procesowe z [...] lipca 2020 r. wskazując na dodatkowe argumenty na poparcie skargi. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły Panu J. Z. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy blaszanego garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., będącej w użytkowaniu wieczystym przez PZD Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", z uwagi na brak przymiotu strony postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i wskazanych w skardze oraz dodatkowym piśmie procesowym przepisów prawa materialnego i procesowego. 2. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia, mające znaczenie dla niniejszej sprawy: - dnia [...] czerwca 2019 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego "o przeprowadzenie interwencji w sprawie nielegalnej budowy garażu blaszanego na działce warzywnej" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w P.; - działka nr ew. [...] w P. stanowi własność Gminy Miasta P. i jest w użytkowaniu wieczystym PZD; - pismem z [...] lipca 2019 r. PINB poinformował PZD o możliwości zapoznania się z treścią pisma skarżącego oraz o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie; stanowisko PZD wpłynęło do PINB [...] lipca 2019 r.; - PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił J. Z. wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z pismem z dnia [...] czerwca 2019 r.; - zażalenie na to rozstrzygnięcie złożył J. Z.; - w toku postępowania zażaleniowego [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] września 2019 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego poprzez włączenie do akt sprawy informacji o nieruchomości będącej własnością J. Z. oraz dokumentu przedstawiającego położenie przedmiotowego garażu blaszanego względem nieruchomości należącej do J. Z. wraz z oznaczeniem odległości pomiędzy przedmiotowym obiektem a zabudową na działce skarżącego; - przy piśmie PINB z [...]września 2019 r. wpłynęła informacja o działce nr ew. [...], będącej własnością Państwa B. i J. Z. oraz mapa obrazująca położenie działki nr ew. [...] względem granicy działki nr ew. [...] w P.; - [...]WINB postanowieniem z [...] października utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB a skargę na to rozstrzygnięcie do WSA w Warszawie złożył Pan J. Z. 3. Zdaniem Sądu, skarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa, zaś skarga Pana J. Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu stanowi art. 61 a k.p.a., zgodnie z którym: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest zatem tożsame z każdorazowym wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób, niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Nie wymaga ustaleń stanu faktycznego gdy z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 953/20). Organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. O tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a., zgodnie z którym: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 114/20). Interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Właściwe ustalenie stron postępowania - a tym samym inicjatywa wszczęcia postępowania (na wniosek lub z urzędu) - jest bezwzględną przesłanką prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanego w jego wyniku orzeczenia, obwarowaną sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny (lub obowiązek). Należy wyraźnie podkreślić, iż organ administracji publicznej zobligowany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania wniosku organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przestanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 337/17). 4. W ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał, że nawet bezpośrednie sąsiedztwo z działką, na której znajduje się sporny obiekt nie powoduje w sposób automatyczny i bezwzględny tego, że skarżący zawsze mógłby być stroną postępowania w sprawie tego budynku. Aby uznać skarżącego za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie należało ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w zasięgu oddziaływania spornego obiektu. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działka Pana J. Z. nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt. Działka własności Państwa Z. położona jest w odległości około 8 m od granicy działki, na której zlokalizowane są ogrody działkowe. Zatem z ustaleń organów wynika, że działka skarżącego (nr ew. [...]) oraz działka, na której zlokalizowany jest sporny budynek (nr ew. [...]) nie graniczą ze sobą w sposób bezpośredni i oddalone są od siebie o około 8 m. Dodatkowo pomiędzy tymi działkami znajduje się działka nr ew. [...]. W związku z powyższym skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z uwagi na odległość przedmiotowego obiektu od działki będącej jego własnością. Takie ustalenie uzasadnia istnienie po stronie skarżącego jedynie subiektywnego interesu faktycznego, ale nie prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zatem nie posiada on legitymacji do wszczęcia postępowania prowadzonego na podstawie przepisów p.b. Zdaniem Sądu, zasadnie zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego, opierając się na art. 61a k.p.a. Dodatkowo organy wskazały, że art. 3 pkt 20 p.b. stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Analizując tę normę prawną trzeba sięgać do szczegółowych przepisów prawnych, w tym do norm techniczno-budowlanych. Włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Organ administracji publicznej nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego, gdyż nie jest on prawnie chroniony. W związku z powyższym brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy blaszanego garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. na wniosek Pana J. Z.. Rozstrzygnięcia organów należy zatem uznać za poprawne i zgodne z obowiązującym prawem. Interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawa, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków. Musi więc istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.