II FSK 2028/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz, Sędzia NSA Beata Cieloch (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 2 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Po 1188/17 w sprawie ze skargi D. K. i P. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. z dnia 11 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D. K. i P. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE I. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Po 1188/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. K. i P. K. (dalej jako "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej jako "Organ") z dnia 11 października 2017 r. w przedmiocie uznania zarzutów za niezasadne oraz odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). II. W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a."), w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie prawidłowo wystawionych tytułów wykonawczych, czym organ naruszył zasadę praworządności; 2) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151p.p.s.a w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż organy egzekucyjne nie podejmowały działań z pominięciem ustawowego wymogu brania pod uwagę słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 3) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż organy egzekucyjne działały w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, pomimo braku pogłębionej analizy wniesionych zarzutów, a następnie zażalenia, co doprowadziło do wydania postanowienia, zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa; 4) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż niewskazanie w tytule wykonawczym elementów dla niego obligatoryjnych, przewidzianych przepisami prawa, w tym niewskazanie podstawy prawnej braku doręczenia upomnienia, nie stanowi podstawy do uchylenie postanowienia organu drugiej instancji; 5) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.; dalej jako: "o.p.") poprzez określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia w związku z niewłaściwym wyliczeniem odsetek; 6) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 13 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez pominięcie zasady polubownego rozwiązania kwestii spornych, co przejawiało się w braku zainteresowania ewentualną dobrowolną spłatą ze strony Skarżących, którzy takową chęć niejednokrotnie deklarowali; 7) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 33 § pkt 6 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez stwierdzenie, iż nie nastąpiła niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, pomimo dobrowolnego wypełnienia przez Skarżących zabezpieczenia w innym, uprzednio wszczętym postępowaniu zabezpieczającym, a także będącego w toku postępowania w zakresie rozstrzygnięcia co do prawidłowości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która stanowiła podstawę do wydania zaskarżonych tytułów wykonawczych. III. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. IV. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: V. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się niezasadne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.). VI. Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ - wbrew twierdzeniom Skarżących - postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie prawidłowo wystawionych tytułów wykonawczych, a zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Ponadto odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone Skarżącym prawidłowo, co bezspornie wynika z akt sprawy. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia zasad ogólnych wyrażonych w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 13 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). W świetle art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie zaś z art. 13 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności: skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach (pkt 1); niezbędnych do przeprowadzenia mediacji (pkt 2). W świetle zaś art. 13 § 2 powołanego aktu, organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasadnione na danym etapie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji są prawidłowe, co świadczy o wywiązaniu się przez organy z obowiązków działania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej oraz zasadą przekonywania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, popierającym uzasadnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia wyrażonej w art. 13 k.p.a. zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych. Odpowiednie stosowanie omawianej zasady w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego w administracji wymaga uwzględnienia specyfiki tego postępowania. Pierwszorzędnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne jest podejmowanie wszelkich możliwych czynności egzekucyjnych w celu realizacji dochodzonego obowiązku. Wyrażona w treści art. 13 k.p.a. zasada polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania może być realizowana jedynie w ramach postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzyganie kwestii spornych oraz ustalanie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 13 k.p.a. realizuje się bowiem właśnie na etapie postępowania jurysdykcyjnego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków. W toku postępowania wykonawczego, jakim jest postępowanie egzekucyjne obowiązkiem organu egzekucyjnego jest jedynie wykonanie obowiązków wynikających z zapadłego wcześniej aktu. W niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, zaskarżone orzeczenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu odpowiada prawu. VII. W niniejszej sprawie na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a wniesiono zarzuty określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), niedopuszczalność prowadzonej egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził w odniesieniu do tychże zarzutów skargi, że w tytułach egzekucyjnych stanowiących podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego została prawidłowo określona treść egzekwowanego obowiązku. Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zw. z art. 54 O.p. Skarżący wskazali na niezgodność określenia egzekwowanego obowiązku z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia w związku z niewłaściwym wyliczeniem odsetek. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, kwestionowanie ustaleń organu podatkowego powinno odbywać się na etapie odwołania od decyzji podatkowej, a nie w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne w przeciwieństwie do postępowania podatkowego nie jest postępowaniem rozpoznawczym, a jego celem jest wyłącznie przymusowa realizacja obowiązku skonkretyzowanego w ramach prowadzonego uprzednio postępowania rozpoznawczego. W orzecznictwie wskazuje się, że zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1553/13). VIII. Na uznanie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 33 § pkt 6 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a., ponieważ złożenie zabezpieczenia w innym prowadzonym postępowaniu zabezpieczającym nie skutkuje niedopuszczalnością wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 u.p.e.a., ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. W kontekście przywołanego przepisu - wydana została przez organ kontroli skarbowej decyzja określająca wysokość powstającego z mocy prawa zobowiązania podatkowego. Wydanie tego rodzaju decyzji, opatrzonej następie rygorem natychmiastowej wykonalności stanowi dowód tego, że nastąpiło uchylanie się wykonania tego obowiązku, w przeciwnym bowiem wypadku nie doszłoby w ogóle do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, które jako powstałe z mocy prawa powinno zostać prawidłowo rozliczone bez ingerencji organów podatkowych. Niedopuszczalność egzekucji musi zatem wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przeprowadzenia przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 280/13). W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który wyłączałby dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a. Przepis art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a., wskazuje, że tytuł wykonawczy zawiera datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. W treści wystawionych względem zobowiązanej tytułów wykonawczych w polu 9 części E tytułów jako podstawę prawną braku obowiązku doręczenia upomnienia wskazano jedynie rozporządzenie Ministra Finansów z 30 października 2014 r. ze wskazaniem miejsca publikacji. W ocenie sądu przez podstawę prawną braku obowiązku doręczenia upomnienia należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej precyzyjnie powołanego aktu prawnego. W niniejszej sprawie wskazując na podstawę prawną wyłączającą obowiązek doręczenia upomnienia w tytule wykonawczym organ winien powołać się na § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 131). W świetle powołanego przepisu, egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy: należności pieniężnych wynikających z orzeczeń, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem tytuły wykonawcze na skutek nie dość precyzyjnego wskazania podstaw prawnych odstąpienia od obowiązku doręczenia upomnienia naruszają wymóg z art. 27 pkt 12 u.p.e.a. Jednakże we właściwej ocenie sądu pierwszej instancji uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem z przepisów powołanego rozporządzenia bezspornie wynika, że wszczęcie egzekucji nie musiało być poprzedzone wystosowaniem upomnienia. IX. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.