I SA/Wa 1023/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie art. 7, art. 76 i art. 77 § 1 kpa. Podniosła również, że wobec rolniczego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia fakt, że działka nr [...] została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga. Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r. stanowił art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tych przepisów opisane w nich nieruchomości stały się 1 lipca 2000 r., z mocy prawa własnością gmin, na terenie których były położone. Objęcie konkretnej nieruchomości dyspozycją art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy uzależnione było od łącznego spełniania przez tę nieruchomość na dzień 30 czerwca 2000 r. następujących przesłanek: 1) nieruchomość stanowiła mienie Skarbu Państwa, 2) była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, 3) stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, oraz 4) nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w art. 16 ust. 3, lub nie została przekazana Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Minister wyjaśnił, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] wynika, że jako właściciel omawianego gruntu w dniu 30 czerwca 2000 r. ujawniony był Skarb Państwa. Z kolei jak wynika z pisma Gminy [...] z [...] października 2019 r., znak: [...] działka nr [...] była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym 30 czerwca 2000 r., pod uprawy polowe, zabudowę mieszkaniową ludności nierolniczej, zabudowę usług handlu i drogę gminną. W związku z tym przesłanka dotycząca rolniczego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] została spełniona. Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa działka w dniu 30 czerwca 2000 r. została oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (dr). Minister podniósł, że strona w toku postępowania nie wykazała, że przedmiotowa działka jest lub może być potencjalnie wykorzystywana na cele rolnicze. W związku z tym nie została spełniona trzecia przesłanka, ponieważ nieruchomość nie stanowiła 30 czerwca 2000 r. nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Jak wynika z pisma Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z [...] października 2019 r., znak: [...] działka nr [...] nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie Ministra dla niniejszego postępowania bez znaczenia jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...], odmawiająca nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż wydana ona została na podstawie przepisu art. 17a ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). Podsumowując Minister wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego, wobec czego nie mogła być nabyta z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy. Dla takiego nabycia kluczowe bowiem było łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tych przepisach. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2020 r. wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 7 i 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającego wpływ na wynik postępowania, w szczególności poprzez oparcie się organu II instancji jedynie na treści wpisu w ewidencji gruntów, braku przeprowadzenia oględzin nieruchomości, braku dostatecznego uzasadnienia decyzji w kontekście istnienia wcześniej wydanej decyzji administracyjnej Wojewody [...], w której ten odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r., gdyż według Wojewody [...] stanowiła ona nieruchomość rolną. Powyższe uchybienia doprowadziły do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy i odmowy stwierdzenia, że własność przedmiotowej działki gruntu 1 lipca 2000 r., na podstawie ustawy z 19 października 1991 r., nabyła Gmina [...]; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w okolicznościach sprawy podczas, gdy w rzeczywistości przedmiotowa działka stanowi nieruchomość rolną i z dniem 1 lipca 2000 r. Gmina [...] nabyła własność tej nieruchomości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi podnosząc, m.in., że nieruchomość ma dużą powierzchnię, a droga znajduje się jedynie na jej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 16 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym skarżąca, pełnomocnik organu oraz uczestnik zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Bezsporne jest, że działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obwiązującym 30 czerwca 2000 r. miała przeznaczenie rolne. W tej samej dacie działka nr [...] oznaczona była w ewidencji gruntów symbolem - dr, co oznacza, że stanowiła drogę. Zważyć należy, że w wykazie zmian gruntowych nr [...] z 1981 r. działka ta była oznaczona jako "szosa". Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Dla komunalizacji na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. konieczne jest zatem, aby 30 czerwca 2000 r. nieruchomość Skarbu Państwa stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Zgodnie z art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 467/07, lex nr 523605; wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 132/06, lex nr 291425). Podnosi się także, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian (w:) K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132). Jeśli działka nr [...] mimo tego, że w planie miejscowym miała przeznaczenie rolne, ale w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej była uwidoczniona jako droga i tak była wykorzystywana, to nie można stwierdzić, że stanowiła ona nieruchomość rolną, w rozumieniu art. 461 k.c. Trudno bowiem uznać, że nieruchomość stanowiąca drogę mogłaby być, nawet potencjalnie, wykorzystywana do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej. Jej przeznaczenie, nawet potencjalnie, jest inne niż działalność wytwórcza w rolnictwie (funkcja komunikacyjna). Wbrew twierdzeniom skargi nie bez znaczenia jest też oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1260/11, "Zapis w ewidencji gruntów w sprawie komunalizacyjnej, opartej o art. 13 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie jest jedynie odzwierciedleniem stanu faktycznego. Z mocy art. 1 pkt 3 powyższej ustawy, wydzielenie geodezyjne lub brak tego wydzielenia są przesłankami materialnoprawnymi komunalizacji. Skutków tego wydzielenia geodezyjnego nie można więc oceniać jedynie w kontekście mocy zapisów ewidencyjnych wynikającej z art. 2 pkt 8 oraz art. 20 i nast. p.g.k." Wprawdzie wyrok ten bezpośrednio odnosił się do materialnoprawnych przesłanek komunalizacji lasów wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych, ale regulacja zawarta w art. 1 pkt 3 ustawy z 1991 r. wskazuje generalnie, że geodezyjne wydzielenie nieruchomości o innym przeznaczeniu (funkcji) niż rolna, nie jest bez znaczenia dla oceny rolnego charakteru nieruchomości. Jak wynika z danych z wypisu z rejestru gruntów przedmiotowa działka w dniu 30 czerwca 2000 r., jak i obecnie, stanowi drogę (dr). Z akt sprawy nie wynika, aby sporna działka była lub mogła być, w dniu istotnym dla komunalizacji, wykorzystywana do produkcji rolniczej. Nie wykazała tego także skarżąca. Dopiero w skardze skarżąca Gmina podniosła, że na części spornej działki znajduje się droga. Jednakże w ewidencji gruntów cała działka oznaczona jest symbolem "dr", a jak wyżej wspomniano już w 1981 r. w wykazie zmian gruntowych cała działka była oznaczona jako "szosa". Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu Kodeksu cywilnego, nie mogła więc być nabyta z mocy prawa przez Gminę [...] na podstawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wbrew zarzutom skargi organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył powyższych przepisów. Natomiast wskazywana w skardze decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r. o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. tej nieruchomości nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie i organy nie były tą decyzją związane. Decyzja ta była wydana na innej podstawie prawnej. Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa. Natomiast zarzut nieprzeprowadzenia oględzin jest niezasadny, bowiem w niniejszej sprawie istotny był stan na 30 czerwca 2000 r. Wobec czego oględziny po 20 latach od tej daty nie mają dla sprawy znaczenia. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.