I OSK 1427/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 113/20 o odrzuceniu skargi E.L. na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie terminu zamknięcia drogi gminnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 113/20 odrzucił skargę E.L. na zarządzenie Burmistrza [...] w przedmiocie zamknięcia drogi gminnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zarządzenie - czynność o zamknięciu drogi gminnej w ogóle nie zostało podjęte, zatem brak jest przedmiotu zaskarżenia, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), przez ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do przedmiotu zaskarżenia określonego jako "zarządzenie" Burmistrza, podczas gdy w piśmie z dnia 30 marca 2020 r. skarżąca wyraźnie stwierdziła, że: "zaskarża czynność Burmistrza fizycznego zamknięcia zjazdu"; a ponadto w piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 stycznia 2020 r. stwierdzono, że "decyzję o terminie zamknięcia włączenia z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] obr. [...] w m. Z. podjął inwestor zadania Gmina [...]", z czego wynika, że termin dokonania czynności zamknięcia A. został wskazany przez Burmistrza. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ istnienie ww. czynności Burmistrza nakazywało merytoryczne badanie jej pod kątem cech "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; 2. art. 75 P.p.s.a. oraz art. 47 § 1 P.p.s.a. przez niedoręczenie skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę co naruszyło zasadę kontradyktoryjności. Skarżąca nie mogła ustosunkować się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, a przez to została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, tj. została pozbawiona prawa złożenia dowodów uzupełniających na okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę; 3. art. 58 § 3 w zw. z art. 90 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy strona nie mogła wykonać wezwania Sądu z powodu niedoręczenia odpowiedzi na skargę, a z jej treści wynikało, że informacje w niej zawarte umożliwią stronie wykonanie wezwania Sądu, tj. sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, którego okoliczności nie dawały podstaw do odstąpienia od rozpoznawania spraw przez Sąd na rozprawie; 4. art. 15 zzs ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 7 oraz art. 14a ust. 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw przez niewłaściwe zastosowanie do biegu terminu z wezwania Sądu z dnia 18 marca 2020 r., niepouczenie skarżącej i nierozpoznanie jej pisma z dnia 11 maja 2020 r. oraz załączonych do niego dokumentów. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniających dowodów: 1. z pisma z dnia 13 grudnia 2019 r. Burmistrza [...] na okoliczność, że w dniu 20 grudnia 2019 r. dokonano czynności zamknięcia ruchu na drodze gminnej [...] przy "wdrażaniu docelowej organizacji ruchu" oraz że czynność ta podjęta we wskazanym terminie z inicjatywy Burmistrza [...] była "czynnością z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. 2. z pisma z dnia 3 grudnia 2019 r. na okoliczność, że inicjatywa zamknięcia drogi gminnej [...] pochodziła od Burmistrza [...]; drogi 7KD L i 14 KD D wskazywane przez Burmistrza jako "zapewniające skomunikowanie z "Zagrodą [...]" nie były drogami gminnymi" i nie są nimi także obecnie; 3. z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 listopada 2019 r., w którym postawiono warunek, że "w momencie zamknięcia zjazdu z drogi krajowej nr [...] w Aleje [...] winien być wybudowany oraz funkcjonować układ dróg gminnych niezbędny do realizacji zapisów obowiązującego MPZP", na okoliczność, że warunek ten nie został spełniony w dniu zamknięcia Alei [...]; 4. z decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 25 lutego 2020 r. o wygaszeniu z urzędu decyzji z dnia [...] maja 2017 r. na okoliczność braku podstaw do powoływania się na tę decyzję w odpowiedzi na skargę. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu pozbawienia skarżącej kasacyjnie możności obrony swych praw, przy czym miało mieć to związek z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 47 § 1 i art. 75 P.p.s.a. wskutek braku doręczenia jej odpowiedzi na skargę, co uniemożliwiło jej sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia oraz złożenia dowodów na okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę. O pozbawieniu strony możności obrony swoich praw można mówić wtedy, gdy uchybienie procesowe sądu będzie godzić bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku. Chodzi więc o realne pozbawienie strony możności obrony swych praw, a nie hipotetyczne (postanowienie NSA z dnia 29 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 1454/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wprawdzie skarżącej nie doręczono odpowiedzi na skargę, jednakże nawet gdyby miała wiedzę o treści tego pisma procesowego, to rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie mogło być inne, bowiem z niespornych okoliczności sprawy wynika, że skarga podlegała odrzuceniu bez względu na argumentację i ewentualne wnioski stron. Po wpłynięciu skargi podstawowym obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie z urzędu jej dopuszczalności. Stwierdzenie przez sąd, że skarga jest niedopuszczalna z powodów określonych w art. 58 § 1 P.p.s.a. - musi skutkować jej odrzuceniem. Za uchyleniem zaskarżonego orzeczenia nie przemawiałby również zarzut naruszenia art. 47 § 1 i art. 75 P.p.s.a. Zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, bowiem jest on adresowany do stron postępowania, wnoszących pisma procesowe. Natomiast art. 75 P.p.s.a. stanowi, że pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżącej nie doręczono odpisu odpowiedzi na skargę, a zatem Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis. Zauważyć jednak należy, że z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wynika, iż oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania wtedy będzie skuteczne, gdy wskazywane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej powodów, fakt braku doręczenia skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W swoim rozstrzygnięciu Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że nie został wydany żaden akt (czynność, zarządzenie), przedmiotem którego było zamknięcie zjazdu. Podkreślić należy, że konieczną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności jest fakt ich istnienia. W przypadku gdy zaskarżony akt lub czynność nie istnieje, to Sąd obowiązany jest taką skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę jako z innych przyczyn niedopuszczalną, skoro nie istniał akt lub czynność będący przedmiotem jego kontroli. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 3 w zw. z art. 90 § 1 i § 2 P.p.s.a. W art. 90 § 1 P.p.s.a., wprowadzono zasadę jawności posiedzeń sądowych, dopuszczono jednak w przepisach szczególnych tejże ustawy możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie określonej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis szczególny np.: art. 58 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego, że ustawodawca przewidział, możliwość odrzucenia skargi na posiedzeniu niejawnym, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwości postępowania poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi w trybie posiedzenia niejawnego. Jako niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 15zzs ust. 1 oraz art. 14a ust. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W myśl art. 15zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W niniejszej sprawie, początek biegu terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi rozpoczął się w okresie stanu zagrożenia epidemicznego wprowadzonego w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), a zatem jego bieg powinien ulec zawieszeniu. Jednakże skoro strona skarżąca wykonała w terminie wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych skargi, to brak było podstaw do zastosowania art. 15zzs ust. 1 ustawy. Dokonane bowiem w tym okresie przez strony czynności procesowe są skuteczne. Odnosząc się do zarzutu nierozpoznania pisma skarżącej z dnia 11 maja 2020 r. przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnić wypada, że pismo to nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu, gdyż zostało złożone po zakończeniu postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01; treść dostępna w Internecie na stronie: orzecznia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).