II SA/Sz 590/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE 1. Informacją roczną z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. (przywoływany dalej jako: "Organ I instancji"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (dalej jako: "Strona"), za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Powyższa opłata obliczona została jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] września 2016 r. w ilości [...] m3/h i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. Informację roczną doręczono Stronie w dniu [...] lutego 2018 r. 2. W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Strona zwróciła się do Organu o wyjaśnienie konieczności dokonania ww. opłaty. Organ w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. poinformował Stronę, że złożona reklamacja nie podlega rozpatrzeniu z uwagi na uchybienie 14. dniowego terminu na jej złożenie. 3. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Organ I instancji, działając na podstawie art. 271 ust. 7 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a.") określił Stronie, za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie do ścieków do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Marszałka Województwa Z. z dnia [...] września 2016 r. Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 271 ust. 7 p.w., jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6 tego przepisu, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania takiej decyzji, albowiem Strona nie wniosła na rachunek bankowy Wód Polskich rat kwartalnych ww. opłaty rocznej. Dalej Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 5 p.w.). W oparciu o § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502, przywoływany dalej jako: "rozporządzenie"), Organ I instancji wskazał, że opłata stała za usługi wodne polegające na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł za dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. 4. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., której zarzuciła naruszenie przepisów: - postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., - prawa materialnego, tj. art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 i art. 272 ust. 19 p.w. Jak podniosła Strona, niesporne jest, że udzielono Jej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu do wód ścieków bytowych z terenu projektowanego Miejsca Obsługi Podróżnych oraz z terenu drogi ekspresowej. Do [...] grudnia 2018 r. nie został wybudowany i oddany do użytku obiekt budowlany w postaci wyżej wymienionej. Według Strony, obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w.), powiązany został z czynnością polegająca na wprowadzaniu ścieków, a nie z uzyskaniem decyzji administracyjnej pozwalającej na dokonywanie czynności. Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony na możliwość korzystania z niej. 5. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 271 ust. 5 oraz ust. 7 p.w., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. (przywoływany dalej jako: "Organ II instancji"), utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ II instancji zauważył, że wysokość ustalonej Stronie opłaty za usługi wodne, za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., w wysokości [...] zł Organ I instancji ustalił w formie informacji rocznej z dnia [...] lutego 2018 r. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Organ I instancji poinformował Stronę, że z powodu uchybienia terminu do jej złożenia, reklamacja z dnia [...] marca 2018 r. na ww. informację roczną, nie podlega rozpoznaniu. Jak wskazał Organ II instancji, opłata ustalona w ww. informacji rocznej odnosi się jedynie do wprowadzania ścieków bytowych z MOP "W. " do cieku naturalnego. Strona w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. niewłaściwe zatem zarzuciła Organowi I instancji, że przyjął błędną wysokość stawki opłaty. Organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty stałej, a w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji odniósł się do dowodów stanowiących podstawę orzekania oraz wymienił wszystkie okoliczności, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, wziął również pod uwagę wnioski dowodowe zgłaszane przez stronę w toku postępowania, w tym fakt niezrealizowanej inwestycji. Bezzasadny jest tym samym zarzut odwołania, jakoby Organ i instancji nie uwzględnił materiału dowodowego istotnego dla sprawy. W dalszej kolejności Organ II instancji podniósł, że opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację ze środowiska. Według Organu, dokonując wykładni art. 271 ust. 5 p.w., należy zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty stałej wynika właśnie z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Żaden przepis ustawy – p.w., nie przewiduje zwolnienia z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Żaden przepis nie przewiduje w takim przypadku choćby zaniechania poboru opłaty stałej. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych do wód lub do ziemi ścieków (wskazał na wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 163/18). W odniesieniu do stanowiska orzecznictwa powołanego przez Stronę, Organ II instancji argumentował, że w polskim prawie nie ma zastosowania common low, tzn. prawo precedensowe. Organ jednoznacznie podkreślił, że powoływanie się na wyrok w tożsamej sprawie – nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Podsumowując, Organ II instancji uznał zasadność ww. decyzji wydanej przez Organ I instancji. 6. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (przywoływany dalej jako: "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję Organu II instancji z dnia [...] maja 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Ponadto Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wydanej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 271 ust. 5 p.w., w stopniu rażącym z tej przyczyny, że określenie opłaty nastąpiło, pomimo że nie zachodzi sytuacja wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Wskazując w uzasadnieniu skargi na art. 35 ust. 1 oraz art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Skarżący argumentował, że wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są określone kryteria, czyli cel usług wodnych oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 p.w. Jak podkreślił Skarżący, z art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w., wynika obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiążące się z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Tak zatem długo, jak ścieki nie są odprowadzane brak jest podstaw dla uznania, że mamy do czynienia z usługą wodną w rozumieniu ww. przepisów. Nie stanowi, bo w świetle ww. przepisów, stanowić nie może, podstawy do uznania, że podmiot korzysta z usługi wodnej, sam fakt funkcjonowania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. Skarżący podniósł, że w 2018 r. nie zostało wykonane MOP "W. " stanowiące część inwestycji drogowej, dla której pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w 2016 r., czego nie kwestionowały Organy I i II instancji. Organ wadliwie przyjął, że opłatę określa i pobiera się nawet w sytuacji, gdy w ogóle nie istnieją warunki umożliwiające odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 271 p.w., opłata nie jest naliczana za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ale za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Pozwolenie wodnoprawne istnieje, ale inwestycji nie ma i nie ma w związku z tym wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Tej okoliczności Organy, w ogóle w toku postępowania, nie badały, odrzucając a priori taką konieczność, przy założeniu, że samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi przesłankę określenia i pobrania opłaty. Zasadność powyższego Skarżący wsparł poglądami judykatury - wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 396/19; WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 893/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 410/18). 7. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 8. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola sprawy, sprawowana według ww. kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 9. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy, której przedmiot dotyczy określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.w."), usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w.). Za usługi te uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w.). Jak wynika z art. 271 ust. 1 p.w., Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji (art. 271 ust. 7 p.w.). Zgodnie z argumentacją skargi, kwestionowane jest ustalenie opłaty stałej, w sytuacji, gdy brak było ustawowych przesłanek do jej określenia. Jak podnosił Skarżący, sam określony w przepisach sposób obliczania opłaty, który opierać się musi na danych zawartych w treści pozwolenia wodnoprawnego, nie oznacza, że od chwili wydania takiego pozwolenia naliczane mogą być opłaty. Skarżący wskazywał, że pozwolenie wodnoprawne istnieje, ale inwestycji nie ma. Nie ma w związku z tym faktu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Organ nie zaprzeczając temu, że urządzenia wodne nie zostały wykonane, uznał jednak, iż zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej, gdyż opłata stała jest "odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych w ramach realizowanych przez podmiot usług wodnych". Sąd nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Organ. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze wątpliwości budzi sama zasada ustalania opłaty stałej za usługi wodne przyjęta przez Organ. W myśl art. 271 ust. 5 p.w., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 5 p.w.) Z § 10 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że opłata stała za usługi wodne polegające na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł za dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 271 ust. 1 p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód (...) ustalają Wody Polskie, co oznacza w sposób oczywisty, że opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za potencjalną możliwość takiego odprowadzania. Nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia, tj. z zasady ustalania wysokości opłaty kreować zasadę dotyczącą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego (a do tego właśnie sprowadzałoby się stanowisko Organu, tj. że status adresata pozwolenia wodnoprawnego implikuje nałożenie opłaty, niezależnie od tego, czy adresat tego pozwolenia faktycznie korzysta z wód, czy z nich nie korzysta). W ocenie Sądu, z przepisów tych wynika, że opłatę ustala się za korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, tj. dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat, co do wysokości obliczanych na podstawie art. 271 ust. 5 p.w. 10. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, istotnego znaczenia nabiera okoliczność podnoszona przez Skarżącego, a nie uwzględniona przez Organy obu instancji, że Miejsce Obsługi Podróżnych "W. " stanowiące część inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] września 2016 r. nie zostało zrealizowane w 2018 r. Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne. Stanowisko tożsame, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 447/19 opublikowane w internetowej bazie -orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd powyższy koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3692/18 (opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za usługę wodną powstaje w przypadku wprowadzania ścieków do wód poprzez określone w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenia wodne. Jeżeli takie urządzenia nie istnieją i ścieki nie są przez nie faktycznie odprowadzane, to brak jest podstaw do pobierania opłaty za tego rodzaju usługę wodną Z przedstawionych wyżej względów, Sąd nie podziela argumentacji, wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej. 11. Podsumowując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały za zasadne nałożenie na Skarżącego opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Zaskarżona decyzja i poprzedzając ją decyzja Organu I instancji zapadły wskutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 2 zw. z art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 p.w., co skutkowało tym, że Organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechały ustalenia czy Skarżący zrealizował tę część inwestycji, powiązanej z ustaleniem opłaty stałej, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2016 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Organ, uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podkreślenia wymaga, że istnienie obowiązku uiszczania opłaty stałej jak i ustalania jej wysokości w trybie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 p.w., podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest obciążenie opłatą stałą podmiotu w sytuacji braku urządzeń, które są niezbędne do korzystania z usługi wodnej. W związku z tym dokładnie i wyczerpująco Organ zobowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń Skarżącego dotyczących realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym. 12. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.