I OSK 62/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 584/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 22 stycznia 2020 r. nr SKO.4111/13/2020 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 584/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 22 stycznia 2020 r. nr SKO.4111/13/2020 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu wojewódzkiego decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia 13 grudnia 2019 r. ustalającą odpłatność za pobyt ojca [...] w Domu Pomocy Społecznej w Ostrołęce w wysokości 680,77 zł miesięcznie. Organ wskazał, że odpowiedzialność finansowa członków rodziny, w tym również dorosłych dzieci, za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej określona została w przepisach art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507). [...] prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i córką. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.264,77 zł i przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. kwotę 1.584,00 zł (3 x 528,00 zł - kryterium dochodowe na osobę w rodzinie). W związku z powyższym odpłatność za pobyt ojca [...] - [...] w Domu Pomocy Społecznej w Ostrołęce została ustalona w wysokości 680,77 zł miesięcznie, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że postępowanie w sprawie dotyczyło ustalenia osoby zobowiązanej i określenia wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Orzekające w sprawie organy w sposób wnikliwy i wyczerpujący ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, trafnie przypisując je z zachowaniem przepisów postępowania do mających zastosowanie norm prawnych w zakresie podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt [...] w DPS oraz jej wysokości, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego tj.: – art. 64 w zw. z art. 61 u.p.s. ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia od ponoszenia opłaty jest postępowaniem odrębnym i nie jest możliwe w jednej decyzji rozstrzygnięcie zarówno o ustaleniu opłaty jak i zwolnieniu z tej opłaty, podczas gdy rozstrzygnięcie takie jest nie tylko dopuszczalne (co zostało potwierdzone w wielu orzeczeniach, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt: I OSK 410/15), ale też uzasadnione, bowiem nie naraża na negatywne skutki osoby zobowiązanej, która znajduje się w bardzo trudnej sytuacji; – art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i tym samym niezwolnienie skarżącego od ponoszenia opłaty za pobyt ojca [...] w Domu Pomocy Społecznej w Ostrołęce, podczas gdy taki wniosek został złożony, a w sprawie występują szczególne okoliczności uzasadniające orzeczenie zwolnienia, bowiem [...] jest osobą bardzo schorowaną, co zostało potwierdzone przedłożoną dokumentacją; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących wykładni art. 64 i art. 61 u.p.s. na korzyść strony oraz odstąpienie od wcześniejszej praktyki rozstrzygania podobnych spraw i tym samym prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania strony do organów władzy publicznej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie opłaconych w całości ani w części oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 12 lipca 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadniczą kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej jest nie sam fakt ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia ciężaru finansowego, ani wysokość ustalonych miesięcznych kosztów, a fakt, że organ w jednej decyzji nie orzekł jednocześnie zarówno o kwestiach osoby zobowiązanej i wysokości miesięcznych kosztów, ale także o kwestii zwolnienia z konieczności ponoszenia opłat mimo złożonego wniosku w tym zakresie. W tym miejscu należy zatem wskazać, że uchwałą siedmiu Sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej z zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej (por. uchwała z dnia 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej, lub zawarcia umowy. Przemawia za tym rozwiązanie zawarte w art. 64 ustawy, które daje osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki o których mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym, obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a jego źródłem jest art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby między innymi niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ustawy. Z treści art. 64 wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 64 ustawy sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wskazał również, że bez ustalania osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowy, dodatkowo powodowałoby, że instytucja zwolnienia z opłat uregulowana w art. 64 ustawy praktycznie nie mogłaby być stosowana. Jak wskazuje I. Sierpowska, w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 64), z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został uprzednio ustalony. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale stwierdził także, że przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2021 r. I OSK 3377/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd zawarty w powyższej uchwale. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej, a mające znaczenie przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 64 u.p.s., nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż rozstrzyganie na podstawie art. 64 u.p.s. nie mieści się w przedmiocie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 64 w zw. z art. 61 u.p.s. Analizując zatem powyższe rozważania – organ pierwszej instancji nie może orzekać na podstawie art. 64 u.p.s. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce nie było związane wnioskiem skarżącego zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji o całkowite bądź częściowe zwolnienie go z odpłatności za pobyt ojca w domu opieki społecznej. Odmówić słuszności należy również zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. W sprawie nie było wątpliwości co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.), zaś organom nie sposób zarzucić prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania (art. 8 § 1 i 2 k.p.a. a contrario). Sąd I instancji prawidłowo orzekł w sprawie, dokonując rzetelnej oceny stanu faktycznego i prawnego, a wnioskowanie zawierając w uzasadnieniu poddającemu się kontroli. Uwzględniając powyższe uwagi, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Mając to na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.