II SA/Sz 544/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na Prezydenta Miasta w przedmiocie pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej A. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. A. K. zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. o udzielenie pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy przyznawanej na podstawie art. 15zzd ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Urząd Pracy poinformował A. K., że wobec nie spełnienia warunków prawnych do uzyskania pomocy, wniosek o udzielenie pożyczki rozpatrzono odmownie. Wyjaśnił, że o pożyczkę może ubiegać się mikroprzedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przed dniem 1 marca 2020 r. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność gospodarcza A. K. dnia [...] lutego 2020 r. oraz w dniu składania wniosku była zawieszona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na pismo Urzędu Pracy z dnia [...] kwietnia 2020 r. A. K. wniosła o uchylenie czynności w postaci negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, uznanie, że Skarżącej przysługuje uprawnienie do otrzymania wnioskowanej pożyczki. Podniosła m.in., że odmawiając przyznania pożyczki Urząd błędnie przyjął, że decydujące znaczenie ma fakt zawieszenia działalności gospodarczej w dniu [...] lutego 2020 r., podczas gdy każdy przedsiębiorca, jest uprawniony do skutecznego wnioskowania o przyznanie pożyczki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. W art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wskazano, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Podstawową cechą stosunku administracyjnoprawnego jest to, że jedną ze stron (podmiotem) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem stosunku administracyjnego (drugą stroną) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy pożyczki między starostą a mikroprzedsiębiorcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji, które wpisywałoby się w katalog spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że umowa pożyczki należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę pożyczki jako na właściwą formę prawną działania oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku uregulowanie takie znajduje się w art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19, który stanowi, że w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy jednorazowo pożyczki na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy, który prowadził działalność gospodarczą przed dniem 1 kwietnia 2020 r. Ta forma finansowania ma co do zasady charakter zwrotny, z ustalonym ustawowo maksymalnym terminem zwrotu, który każdorazowo jest ustalany w zawartej umowie w jego ramach - vide art. 15 zzd ust.5 ww ustawy. Kwota udzielonej pożyczki jest oprocentowana, – vide art. 15 zzd ust.4 ww ustawy. Starosta dochodzi roszczeń z tytułu niespłaconych pożyczek vide art. 15 zzd ust.9 ww ustawy. Ponadto należy stwierdzić, że mimo, iż starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej, to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Powyższe stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanej uchwale wskazano, że zaliczenie środków jakimi dysponuje dany podmiot administrujący (w tym przypadku Starosta) do środków mających charakter publicznoprawny, nie odbiera czynnościom dotyczącym gospodarowania tymi środkami charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd powiatu może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale wskazał, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Ze względu na powyższe, na odmowę udzielenia pożyczki w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Znaczenie przesądzające ma w konkretnym przypadku to, że art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 odnosi się do umowy pożyczki – umowy nazwanej, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Terminu "umowa" w kontekście tej regulacji nie można zatem interpretować i postrzegać w inny sposób aniżeli cywilistycznie. W odniesieniu do działania organu z art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 i nie uznania kognicji sądu administracyjnego do stosunków prawnych w kontekście tej regulacji nie bez znaczenia było także to, że ewentualny zainteresowany może szukać w tym zakresie z powodzeniem ochrony przed sądem powszechnym. Jak zaznaczono, art. 15zzd ust. 1 ustawy o COVID-19 nie tylko posługuje się terminem umowa zbliżającym formę jego działania do sfery prawa cywilnego, ale wręcz wskazuje na nazwaną umowę tego prawa (umowę pożyczki) i określa ustawą jej istotne elementy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.