II SA/Rz 681/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów -skargę oddala- UZASADNIENIE II SA/Rz 681/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Starosta Powiatu [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta B. w oparciu o decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wymienioną decyzją z [...].11.2009 r. Burmistrz [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 1319 z działkami przyległymi nr 1269/1, 1316, 1317, 1320 i 1321, w związku z czym wszczęto postępowanie w celu wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Postępowanie to było zawieszone z uwagi na toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Po podjęciu zawieszonego postępowania Starosta uznał, iż zaistniały przesłanki do jego umorzenia, gdyż klauzula ostateczności decyzji Burmistrza [...] z [...].11.2009 r. została anulowana. Wobec utraty mocy wiążącej decyzji o rozgraniczeniu nie wywołuje ona skutków prawnych, co oznacza, że nie może być podstawą wpisu do ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów. Od decyzji Starosty odwołała się E. K. wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na bezprzedmiotowość postępowania. Odwołująca podniosła, że Burmistrz [...] w piśmie z dnia 22.12.2012 r. błędnie wskazał, że utrata mocy wiążącej decyzji o rozgraniczeniu wynika z uznania przez Sąd Rejonowy [...] w postanowieniu z dnia 8.12.2010 r., [...] a następnie przez Sąd Okręgowy [...] w postanowieniu z dnia 31.03.2011 r., sygn. akt [...], że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych. Powyższe postanowienia Sądów dotyczyły jedynie wniosku S. B. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Odwołująca stwierdziła, że podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28.04.2009 r., sygn. akt II SA/Ke 109/09, w którym stwierdzono, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc gdy w wyniku wniosku strony niezadowolonej sąd powszechny wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. Jeśli natomiast wniosek strony niezadowolonej zostanie zwrócony lub dojdzie do umorzenia postępowania, decyzja o rozgraniczeniu stanie się ostateczna. E. K. naprowadziła, że w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych, jej wniosek do sądu został zwrócony. W ocenie odwołującej nie można zatem twierdzić, ze decyzja o rozgraniczeniu utraciła moc wiążącą. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ przeprowadził postępowanie administracyjne bez udziału następców prawnych po zmarłej J. S. Brak jest dowodów świadczących o prawidłowym ustaleniu jej następców prawnych. W aktach sprawy zalega jedynie zawiadomienie E. S. i B. J. o uznaniu ich za następców prawnych po zmarłej J. S. Zatem zgodnie z art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 §1 k.p.a. Starosta [...] powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu prawidłowego ustalenia następców prawnych. Ponadto materiał dowodowy sprawy należy uzupełnić o wymienione w piśmie Urzędu Miejskiego [...] z 14.02.2012 r. postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 8.12.2010 r., sygn. akt [...], postanowienie Sądu Okręgowego [...] z dnia 31.03.2011 r., sygn. akt [...] oraz o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].09.2011 r., nr [...]. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S. B., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że źródłowa decyzja Burmistrza [...] z [...].11.2009 r., dotycząca rozgraniczenia działek została przez niego zakwestionowana a postępowanie skierowane na drogę sądową. Z chwilą złożenia żądania przekazania sprawy do Sądu przez stronę niezadowoloną z dokonanego rozgraniczenia, decyzja administracyjna utraciła moc wiążącą. W związku z powyższym decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania jest w pełni uzasadniona, ponieważ brak jest podstawy prawnej do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Stanowisko organu II instancji odnosi się do procedury administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji, która utraciła moc prawną. Obecnie rozgraniczenie zostało skierowane na drogę postępowania sądowego i "tam winno być kontynuowane w II instancji". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkować będzie wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zaistniały. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w razie śmierci strony w toku postępowania, na jej miejsce wstępują jej następcy prawni. Wobec śmierci jednej ze stron postępowania – J. S. organ I instancji przyjął samowolnie, że jej następcami prawnymi są: E. S. i B. J., zaniechał natomiast prawidłowego ustalenia jej następców prawnych i dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu. Tego rodzaju zaniechanie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a., nakładającego na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i prowadzi również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. – zobowiązującego organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ odwoławczy wskazał też, że zasadnicza w przedmiotowej sprawie kwestia podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie została wyjaśniona. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających (art. 20 cyt. ustawy). Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 cyt. ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 cyt. ustawy i § 46 cyt. rozporządzenia). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, System Orzecznictwa LEX Nr 41305, z dnia 19.04.2001 r., sygn. akt II SA 862/00, LEX Nr 53361, z dnia 6.08.2003 r., sygn. akt SA/Rz 429/03, niepubl.). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W prowadzonym przez organy w niniejszej sprawie postępowaniu podstawę wpisu w ewidencji gruntów i budynków miała stanowić decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o rozgraniczeniu działki nr 1319 z działkami nr 1269/1, 1316, 1317, 1320 i 1321. Z akt postępowania wynika jednakże, że sprawa rozgraniczenia została przekazana sądowi powszechnemu w trybie art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wobec niezadowolenia niektórych stron z przebiegu granicy. Wiadomo również, że zapadły orzeczenia Sądu Rejonowego [...] z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego [...] z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt [...], które nie zostały dołączone do akt sprawy. Ponadto przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczyło się postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2009 r. o rozgraniczeniu. Zarówno kwestia rozpoznania przez sąd powszechny sprawy rozgraniczenia działki nr 1319 z działkami nr 1269/1, 1316, 1317, 1320 i 1321 nie została wyjaśniona, jak również nie ustalono w jaki sposób zakończyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji źródłowej o rozgraniczeniu. Nie zostało wobec tego wyjaśnione czy decyzja ta jest ostateczna i prawomocna i czy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc czy może stanowić podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków na podstawie § 46 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. W ocenie Sądu te braki w powiązaniu z naruszeniem zasady czynnego udziału wszystkich stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a), dawały Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej, która co należy zaznaczyć nie przesądza w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, a jedynie wskazuje na konieczność dokładnego wyjaśnienia kluczowych w przedmiotowej sprawie kwestii. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.