I OSK 1179/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi D. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1241/16 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. D. I. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko: N. I. ur. [...] grudnia 2016 r. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. o zaliczeniu N. I. do osób niepełnosprawnych do dnia [...] grudnia 2016 r., a także oświadczenia członków rodziny o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na dziecko N. I. z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Od decyzji Wójta Gminy L. odwołanie złożył D. I., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie obecnej sytuacji finansowej rodziny i nieprawidłowe wyliczenie dochodu rodziny. Zdaniem odwołującego organ ustalając, że dochód rodziny wynosi [...]zł nie uwzględnił utraty dochodu w związku z wydatkami na rehabilitację dziecka, a także w związku z faktem, że żona jest osobą niepełnosprawną. Według skarżącego organ winien dokonać analizy sytuacji finansowej jego rodziny w oparciu o zmiany, jakie zaszły - nawet jeśli nie nastąpiła utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Każdego roku bowiem wzrastają wydatki na rehabilitację: w 2014 r. wyniosły one [...] zł, a w 2015 r. - [...] zł i organ powinien odliczyć je od dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zasady przyznawania świadczeń wychowawczych regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, zwanej dalej ustawą) i przytoczyło treść przepisów art. 2 pkt 19, art. 4 i 5 ustawy, wskazując, że podstawę ustalenia uprawnienia do wnioskowanego świadczenia stanowi dochód rodziny osiągnięty przez rodzinę w roku 2014. W skład rodziny wchodzą: małżonkowie A. i D. I., ich pełnoletnia córka E. oraz córka N. ur. [...] grudnia 2006 r. Kolegium ustaliło, iż źródłem dochodu rodziny w roku 2014 r. był dochód małżeństwa I. podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych (PIT - 37), na który złożył się dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę D. I. w kwocie [...] zł. Przy czym składki na ubezpieczenie społeczne odliczone od dochodu to kwota [...] zł, a podatek należny to kwota [...] zł, wobec czego Kolegium wskazało, że dochód D. I., po odliczeniu składki i podatku, wyniósł [...] zł. Natomiast A. I. w 2014 r. pobierała rentę z ZUS w łącznej kwocie [...] zł, a wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne stanowiła kwota [...] zł, zatem dochód A. I., po odliczeniu składki, wyniósł [...] zł. W oparciu o w/w dane o dochodach Kolegium ustaliło, że ogółem w 2014 r. rodzina wnioskodawcy uzyskała dochód w wysokości [...] zł, co miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniosło [...] zł. Jednocześnie Kolegium wskazało, że córka strony N. I. jest dzieckiem niepełnosprawnym (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]), a zatem powyższej ustalony dochód przekroczył kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone w art. 5 ust. 4 ustawy, które wynosi [...] zł na osobę w rodzinie. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do odliczenia od dochodu rodziny wydatków ponoszonych na rehabilitację, przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie dają bowiem możliwości odliczenia tych kosztów, gdyż nie kwalifikują wydatków na rehabilitację jako utraty dochodu. Kolegium wskazało, że utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną wyłącznie okolicznościami wymienionymi w art. 2 pkt 19 ustawy, przy czym katalog ten jest katalogiem zamkniętym i tylko w tych enumeratywnie wskazanych sytuacjach można mówić o utracie dochodu i odliczyć je od łącznego dochodu rodziny. W przypadku rodziny D. I. żadna z powyższych sytuacji zdaniem Kolegium nie miała miejsca. Decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi D. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie w sposób rażący prawa materialnego w postaci art. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm, dalej u.ś.r.) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "dochodu" w rozumieniu u.ś.r., do której ustawodawca odsyła w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie jest tożsame z pojęciem dochodu w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, z którego wynika wprost, że dochód podlegający opodatkowaniu ulega pomniejszeniu o wydatki na cele rehabilitacyjne oraz wydatki związane z ułatwieniem wykonywania czynności życiowych, poniesionych w roku podatkowym przez podatnika będącego osobą niepełnosprawną lub podatnika, na którego utrzymaniu są osoby niepełnosprawne; 2. naruszenie w sposób rażący prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 3 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, pomimo zaistnienia przesłanek ustawowych; 3. naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania - art. 8, 9, 10 § 1 i 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa i błędne ustalenie dochodu rodziny skarżącego za rok 2014 r. w kwocie [...] zł, podczas gdy prawidłowe obliczenie dochodu rodziny, z uwzględnieniem prawidłowej wykładni przepisu art. 3 ustawy, winno dać kwotę [...] zł, a tym samym dochód na członka rodziny w kwocie [...] zł; 4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 4 ustawy, poprzez oddalenie wniosku o wypłatę świadczenia, o którym mowa w ustawie. W uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy organy administracji prawidłowo obliczyły dochód w rodzinie skarżącego w 2014 r. Dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych została przyjęta definicja dochodu odmienna od tej wskazanej przez skarżącego. Stosownie do przepisów ustawy dochód stanowi suma dochodów członków rodziny, przy czym za dochód uważa się dochód w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także wymienione w przepisie inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy). Przy czym dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 i 3 ustawy). Stosownie natomiast do art. 18 ust. 1 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia [...] października do dnia [...] września roku następnego. Jednocześnie pojęcie "dochodu" nie jest pojęciem uznaniowym, lecz zostało w sposób jednoznaczny uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. art. 3 pkt 1 lit. a), do której odsyła art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że w okresie badanym przy ustalaniu dochodu rodzina skarżącego ponosiła wydatki na rehabilitację córki – N. I., nie wpływa na prawidłowość oceny dokonanej przez organy, a przede wszystkim nie stanowi o utracie dochodu, gdyż nie jest okolicznością wskazaną w art. 2 pkt 19 ustawy. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił przedstawioną powyżej argumentację organów. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 stycznia 2017 r. wniósł D. I. Zaskarżając to orzeczenie w całości, skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Powołując podstawy procesowe z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie to jest art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy Sądowi wiadomym było z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzeczeniem z 21 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 889/16 zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie, w wyniku czego Sąd I instancji winien zawiesić niniejsze postępowanie, czego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również Sąd odwoławczy, Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który jednak nie może wywołać oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po pierwsze, wskazać należy, że zawieszenie postępowania przez Sąd byłoby obligatoryjne tylko w sytuacji, gdyby to ten Sąd wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Warunkiem rozważania przez sąd administracyjny zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, tożsama z wątpliwościami, które powziął sąd administracyjny który wcześniej zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją stosowanych przepisów. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. również z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. Ani w samym zarzucie ani w jego uzasadnieniu w żaden jednak inny sposób nie wyjaśnił, na czym to uchybienie Sądu I instancji miało polegać. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że nie wystarczy samo powołanie przepisu w skardze kasacyjnej. Koniecznym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu (przepisów) prawa - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, (przykładowo wyrok NSA z 5 września 2017 r. sygn. akt II FSK 11997/15, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przez "wpływ" o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym wyartykułowanym w zarzucie skargi kasacyjnej, a zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji wydanym w sprawie, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zarzut naruszenia przepisu postępowania nie może być na tyle ogólnikowy, by zmuszał sąd do domniemywania intencji strony i zastępowania jej we wskazywaniu chociażby wpływu danego naruszenia na wynik sprawy. Określenie podstaw zaskarżenia wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej jest niezwykle istotne, albowiem determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie spełnia ww. kryteriów w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 k.p.a. uniemożliwiając Sądowi odwoławczemu odniesienie się do tego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 7 września 2017 r. sygn. II FSK 2204/15, (publ. jak wyżej), iż zarzuty kasacyjne nieodpowiadające warunkom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w części rozstrzygającej. Co się tyczy wniosku żądania dotyczącego zasądzenia wynagrodzenia za udzieloną stronie z urzędu pomoc prawną, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z tego tytułu należne jest od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), a przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów art. 258-261 p.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi I instancji.