III OSK 5503/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/20 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy D. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/20 oddalił skargę Miasta i Gminy D. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą [...] w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem [...]. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148) zwanej dalej P.o. nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświaty jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 P.o., jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły, bowiem sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków likwidacji lub przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. Podkreślono, że przedmiotowa opinia wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego a także, czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu argumenty organów wywiedzione na poparcie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. są przekonywujące. Minister zasadnie przyjął, że wskazanie - w uchwale z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem [...] sierpnia 2020 r. - uczniom likwidowanej Szkoły Filialnej w S. jako miejsca kontynuacji nauki szkoły, która ma dopiero powstać na podstawie uchwały w nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., a więc szkoły nieistniejącej w chwili podjęcia opiniowanej uchwały, stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 P.o. Organ prowadzący szkołę nie wykonał wyraźnie wskazanego w tym przepisie obowiązku zapewnienia przez gminę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Przez "inną szkołę" należy rozumieć szkołę istniejącą w chwili podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji. Dopiero od 1 września 2020 r. samodzielną Szkołę Podstawową w S. można byłoby wskazać jako szkołę, w której gmina gwarantuje możliwość kontynuacji nauki. Już wskazana powyżej okoliczność stanowi, zdaniem Sądu wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii do zamiaru likwidacji przedmiotowej Szkoły Podstawowej wraz ze Szkołą Filialną wyrażonej uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto i Gmina D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 89 ust. 3 P.o. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji placówki nie jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, a który może dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały; 2) art. 89 ust. 3 w związku z art. 89 ust 1 P.o. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty nie jest ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji placówki wymienionych w art 89 P.o. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku polegającego na uchyleniu zaskarżonego wyroku, ponieważ wyrok ten mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale również w takim przypadku, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Istotą zarzutów skargi kasacyjnej jest ocena, czy pozytywna opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru nad samorządem terytorialnym, czy też nie jest takim aktem nadzoru. Zakwalifikowanie takiej opinii jako aktu nadzoru stanowiłoby, że jedynym kryterium jego wydania byłaby ocena zgodności z prawem projektowanej uchwały organu gminy. Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie zadań oświatowych należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a w ramach takich zadań mieści się tak zakładanie publicznych szkół podstawowych, jak i ich likwidacja. Organy samorządu terytorialnego nie są autonomiczne w wykonywaniu nałożonych na nie przez ustawodawcę zadań publicznych. Wykonują je w ramach decentralizacji mając jedynie względną samodzielność wyznaczoną tak przez ustawodawcę, jak i organy nadzoru. Kompetencje nadzorcze charakteryzują się władczą ingerencją w samodzielność wykonywania zadania publicznego. Nadzór nad organami samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter weryfikacyjny, ale także wyjątkowo również prewencyjny. Takim przykładem nadzoru prewencyjnego jest uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 P.o.). Nie ulega wątpliwości, że pozytywna opinia kuratora oświaty wydawana po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej i zarazem stanowi przesłankę uzależniającą podjęcie kolejnej uchwały o likwidacji takiej szkoły. Tym samym taka opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 P.o. w zakresie likwidacji szkoły publicznej określa granice samodzielności gminy. Jest więc ona formą władczego oddziaływania na treść uchwały organu stanowiącego gminy. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skoro opinia kuratora oświaty stanowi wyraz realizacji polityki oświatowej państwa, tym samym nie podlega ona ocenie ze względu ma kryterium legalności. Polityka oświatowa państwa stanowi zakres wielorakich działań administracji rządowej podporządkowanej ministrowi właściwemu ds. edukacji. W przypadku, gdy taka polityka ma mieć charakter wiążący dla administracji pozostającej poza scentralizowaną administracją rządową, to wówczas jej elementy muszą stać się przepisami prawa wiążącymi zdecentralizowaną administrację samorządową. Taką właśnie rolę pełni art. 89 ust. 1 i ust. 3 P.o., zgodnie z którymi szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, przy czym organ prowadzący ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły także właściwego kuratora oświaty, który opiniuje zamiar likwidacji szkoły. Warunkiem likwidacji jest m.in. uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla administracji publicznej zbudowanej jest na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Natomiast samo powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić wystarczającej podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych przez administrację zdecentralizowaną, tj. administrację gminną lub organy samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21). W związku z tym kurator oświaty nie ma swobody w wydawaniu pozytywnej lub negatywnej opinii, a tym bardziej nie może udzielić negatywnej opinii powołując się na politykę oświatową państwa. Prowadziłoby to wprost do przyznania, że kryterium władczej ingerencji w działalność samorządu byłoby nie tyle naruszenie prawa, ile brak realizacji polityki państwa. Byłoby to nie tylko sprzeczne z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wprost wskazującym że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, ale zaprzeczyłoby samej idei samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej administracji. Tylko bowiem w przypadku administracji scentralizowanej można stosować takie kryteria władczej ingerencji w jej działanie jak zgodność z polityką wewnętrzną w konkretnym segmencie danej administracji (np. oświatowej). W przypadku administracji zdecentralizowanej dopuszczalnym kryterium władczego oddziaływania jest zgodność z prawem. Dopuszczalnym jest sytuacja, w której pewnym elementom polityki państwowej nadaje się status przepisów prawa. Wówczas, jeżeli dana uchwała nie spełnia przepisów regulujących np. warunki nauki, dostępność komunikacyjną do szkoły, możliwość kontynuowania nauki w innej szkole, to wówczas kurator oświaty może wydać opinię negatywną co do zamiaru likwidacji danej szkoły. Takie też stanowisko wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano, że każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji szkoły musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie z 2016 r. Prawo oświatowe lub w innych ustawach i dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii" (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2834/21; wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 851/20; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19). Tym niemniej trafnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 89 ust. 3 i art. 89 ust. 1 polegającą na przyjęciu, że negatywna opinia kuratora oświaty nie ma charakteru aktu nadzoru i podstawą jej wydania nie musi być wykazanie naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak bowiem wskazał Sąd pierwszej instancji, jedną z przesłanek wydania negatywnej opinii był brak zapewnienia uczniom likwidowanej szkoły możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Taki obowiązek wprost wynika z art. 89 ust. 1 P.o. i na podstawie akt sprawy należy stwierdzić, że na datę podjęcia w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Radę Miejską w D. uchwały nr [....] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. (podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej Nr [...] im. [...] w D.) nie istniała ani też nie została utworzona Filia Szkoły Podstawowej nr [...] w D. z siedzibą w S.. Późniejsza uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w S. nie może stanowić spełnienia przesłanki wynikającej z powołanego art. 89 ust. 1 P.o. Jeżeli przepis prawa wymaga, aby w dacie podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły zapewniona było uczniom tak likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, to musi to być szkoła już istniejąca. Trafnie podniesiona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność wskazująca na niespełnienie wymogu wynikającego z art. 89 ust. 1 P.o. przez Radę Miejską w D. w dacie podjęcia uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. (podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej Nr [...] im. [...] w D.), stanowi o zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z tym podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. Wyrok ten, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.