IV SA/Wr 299/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 7 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokat E. S. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 753 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego – D. O., przebywającego w Areszcie Śledczym - na wydane przez Burmistrza Gminy i Miasta L. postanowienie z 30 listopada 2021r., oznaczone nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zasiłku stałego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono między innymi, że dnia 15 listopada 2021 r. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie prawa do zasiłku stałego. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca odbywa karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym od 3 października 2019 r., a przewidywany koniec kary przypada na dzień 31 marca 2023 r. Odmawiając wszczęcia postępowania organ ten wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13 ust.1 ustawy o pomocy społecznej osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Dalej wskazano, że skarżący decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. miał przyznany zasiłek stały. Wobec uzyskanej informacji, że zmieniła się sytuacja osobista skarżącego, ponieważ odbywa karę pozbawienia wolności w zakładzie karnym, dnia 20 lutego 2020 r. uchylono w całości decyzję z dnia 8 stycznia 2019 r., mocą której przyznano zasiłek stały i odmówiono prawa do zasiłku stałego. Z uwagi zaś na fakt, że przedmiotowa decyzja dotycząca przyznanego zasiłku stałego została wydana, to nie ma podstaw do wydania kolejnej w tej samej sprawie. Organ powołał się przy tym na art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Rozpoznając zażalenie i utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wyjaśniło, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, ale też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ odwoławczy podzielił poglądy doktryny i orzecznictwa, że ta druga przesłanka dotyczy sytuacji, w których sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a 5 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania. Organ odwoławczy zauważył, że w realiach rozpatrywanej sprawy jest bezsporne, że uprzednio decyzją z dnia 8 stycznia 2019 r. (nr 83/2019) organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 350,50 zł miesięcznie (punkt 1 decyzji), na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 645,00 zł miesięcznie (punkt 2 decyzji), określił zasady wypłaty świadczenia pomocy społecznej (punkt 3 decyzji) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (punkt 4 decyzji). Następnie decyzją z dnia 20 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji uchylił w całości z dniem 3 października 2019 r. decyzję z dnia 8 stycznia 2019 r. (nr 83/2019) oraz odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku stałego. W wyniku rozpoznania wywiedzionego od tej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z 31 marca 2020 r. uchyliło decyzję z dnia 8 stycznia 2019 r. w całości i orzekając co do istoty uchyliło z dniem 3 października 2019 r. decyzję organu I instancji z dnia 8 stycznia 2019 r. tj. z momentem zaistnienia przesłanki określonej w art 13 ust. 1 ustawy. W tym stanie organ odwoławczy stwierdził, że żądanie objęte wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego z dnia 15 listopada 2021 r. zainicjowało sprawę administracyjną, która jest w istocie tożsama pod względem podmiotowo-przedmiotowym ze sprawą już uprzednio rozstrzygniętą decyzją administracyjną. Dalej zaś organ ten wywodził, iż według art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 1 ze zm.), który ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń społecznych. W myśl tego przepisu osoba przebywająca w zakładzie karnym, areszcie śledczym, nie może starać się o przyznanie świadczeń z prawa pomocy i fakt odbywania kary pozbawienia wolności jest samoistną przesłanką do odmowy przyznania tego rodzaju świadczeń. Uzasadnieniem pozbawienia prawa do świadczeń osób odbywających karę pozbawienia wolności jest fakt pozostawania osadzonych na utrzymaniu państwa, poza tym wobec tych osób ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy praktycznie nie występuje. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeksu karnego wykonawczego (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.) osobie odbywającej karę pozbawienia wolności i tymczasowo aresztowanej zapewnia się minimum 3 razy dziennie napój i posiłki o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden posiłek gorący, z uwzględnieniem rodzaju wykonywanej pracy i wieku skazanego, a w miarę możliwości także wymogów religijnych i kulturowych, odpowiednie warunki mieszkaniowe, odpowiednią do pory roku odzież, bieliznę oraz obuwie (art. 109-111) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2905/14). Tym samym fakt odbywania kary pozbawienia wolności (poza systemem dozoru elektronicznego) jest samoistną przesłanką odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Przepis art. 13 ust 1 ustawy nie przewiduje wyjątków i ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Oznacza to, że osobom odbywającym karę pozbawienia wolności nie przysługuje jakiekolwiek świadczenie objęte ustawą o pomocy społecznej, niezależnie od położenia, czy stanu osoby wnioskującej o świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 134/19). Kolegium następnie stwierdziło, że tożsamość sprawy zachodzi wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący nadal odbywa karę pozbawienia wolności, a koniec kary przypada na dzień 29 czerwca 2023 r., co potwierdza zaświadczenie wydane przez Dyrektora Aresztu Śledczego w J. Zatem w dalszym ciągu istnieje przesłanka określona w art. 13 ust. 1 ustawy wykluczająca możliwość przyznania skarżącemu prawa do zasiłku stałego. Kolegium zatem podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją należy do uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a§ 1 k.p.a. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności, nadto wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2018 r., sygn. III SA/Łd 577/181. Skarżący wywiódł skargę na powyższe postanowienie podnosząc, że przysługiwało mu świadczenie, które zostało odebrane jak został osadzony w zakładzie karnym. W przeświadczeniu skarżącego winien on otrzymywać 50 % zasiłku stałego. Nie ma środków na zakup chemii, odzieży czy znaczków pocztowych. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż prowadzi ono do tego, że skarżący nie może pokrywać kosztów utrzymania przydzielonego mu mieszkania komunalnego i może dojść do sytuacji, w której po odbyciu kary nie będzie miał dokąd wrócić. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych . Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia organu i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia tego przepisu do k.p.a. było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13). Wskutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty co z kolei oznacza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że uregulowanie art. 61a § 1 k.p.a. dotyczące odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a zatem przykładowo kiedy wniesienie żądania nastąpiło przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, gdy wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, jeśli żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją, gdy żądanie wniesiono w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, w sytuacji gdy wniesienie żądania nastąpiło po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) (vide Z.R. Kmiecik, "Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego", Warszawa 2014, s. 211–212). W rozpoznawanej sprawie, jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy przywołały fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zasiłku stałego decyzją merytoryczną. Skoro uprzednio wydana, opisana na wstępie, decyzja administracyjna, w której odniesiono się do kwestii przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia (zasiłku stałego) uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, przy niezmienionym w elementach prawotwórczych stanie faktycznym sprawy i niezmienionym stanie prawnym, to należy uznać, że zasadnie odmówiono wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wypada przy tym podkreślić, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Ten ostatni przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na gruncie kontrolowanej przez Sąd sprawy nie ulega wątpliwości, że w sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa (ta sama strona postępowania i ten sam organ) oraz tożsamość przedmiotowa – wnioski w tej i poprzedniej sprawie dotyczą przyznania tego samego świadczenia w postaci zasiłku stałego, o którym mowa w art. 36 pkt 1) a) i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) i niezmiennie tak jak w poprzednim postępowaniu, jak i obecnie kontrolowanym, inicjowanym wnioskiem z 15 listopada 2021 r., skarżący odbywa karę pozbawienia wolności, skutkiem czego zastosowanie znajduje uregulowanie zawarte w art. 13 ust. 1, w świetle którego osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej. Poprzednia sprawa została zakończona decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zachodzi zatem przypadek gdy żądanie (tzn. wniosek skarżącego z dnia 15 listopada 2021 r.) dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją. Skoro zaś od wejścia do obrotu prawnego tej decyzji nie doszło do zmiany stanu faktycznego w jego istotnych, prawotwórczych elementach, ani do zmiany stanu prawnego, to nie zaistniały przesłanki do wszczęcia kolejnego postępowania w tej sprawie. Nie jest to bowiem nowa sprawa administracyjna. Przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan faktyczny, mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Tylko zmiana okoliczności faktycznych lub zmiana stanu prawnego sprawia, że kolejna sprawa jest nową sprawą. te zależności jednak w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły. Zasadnie więc organy przyjęły, iż należy zastosować przepis art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając tym samym wszczęcia postępowania. Przepis art. 13 ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie może być stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Stąd argumentacja skargi odnosząca się do kwestii merytorycznych nie mogła być uwzględniona przez Sąd, gdyż przedmiotem kontroli Sądu było jedynie zagadnienie formalnoprawne - zbadanie legalności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania z powodu stwierdzenia, że w tej sprawie (o przyznanie zasiłku stałego) zapadła już decyzja ostateczna a nie doszło przy tym do późniejszej zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, które by uzasadniały merytoryczne rozpatrzenie kolejnego wniosku. W tym stanie rzeczy skarga, na mocy art. 151 p.p.s.a., podlegała oddaleniu w całości.