I OSK 45/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 467/21 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 30 grudnia 2020 r. nr SKO/4111/585/2020 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ostrołęce zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 467/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. J. S. w dniu [...] maja 2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący oświadczył, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi on o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") uchylił z dniem [...] września 2020r. własną decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie decyzją [...] października 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020, poz. 111 – dalej jako: "u.ś.r."). Na skutek złożonego od tej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] , uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem. Jednocześnie organ odwoławczy orzekł o przyznaniu J. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem w wysokości: - [...] zł miesięcznie począwszy od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. oraz - [...] zł miesięcznie począwszy od dnia [...] stycznia 2021 r. na czas nieokreślony. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. S. , zaskarżając ja - w części - w jakiej nie przyznano mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] maja 2020 r. do dnia [...] września 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 467/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania J. S. świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy błędnie pominął znaczenie istotnej dla badanej sprawy okoliczności, że skarżący już w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ([...] maja 2020 r.), mając świadomość niedopuszczalnego a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, złożył oświadczenie o rezygnacji z prawa do tego zasiłku od daty przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na to, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, po stwierdzeniu spełnienia przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ orzekający winien był orzec o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] maja 2020 r., a nie jak to uczynił dopiero od dnia [...] października 2020 r. Sąd I instancji wskazał, że pominięcie przez organ treści oświadczenia skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.". Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 467/21 wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez uznanie przez Sąd I instancji, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku, tj. od maja 2020 r., podczas gdy w obrocie prawnym istniała decyzja z dnia 2 [...] października 2019 r. w sprawie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. b) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b i art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego wyrażając zamiar zachowania ciągłości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego już w dacie wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego c) naruszenie art. 17 ust. 5 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 16 k.p.a., art. 110 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie uchylenia z dniem [...] września 2020r. decyzji z dnia 2 [...] października 2019 r. w sprawie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżący powinien był dostać świadczenie pielęgnacyjne od daty złożenia wniosku, tj. od maja 2020 r. II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez błędne oparcie wyroku uchylającego na przekonaniu, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. b) art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu II instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego przyjęcia , że w sprawie zostały naruszone art. 6, 7, 8, 107 § 3 k.p.a. c) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuwzględniona powinna zostać oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadniczo są trafne. 1. Zasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b w zw. z art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 110 k.p.a. (zarzuty 1-3) poprzez przyjęcie - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Rację ma Sąd I instancji, co do tego, że - co do zasady - jeśli strona skarżąca dokonała wyboru i jednoznacznie wskazała, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że spełnia ona wszystkie przesłanki determinujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie jej przyznać od daty złożenia wniosku. Rację ma też Sąd I instancji przyjmując, że rolą organu jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organów (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21). Niemniej jednak to strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować. W niniejszej sprawie wydając decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2020 r. uchylająca decyzję przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy) wyraźnie wskazano, że uchylenie decyzji z 2 [...] października 2019 r. (błędnie podano "[...].10.2020 roku – uw. Sądu) przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy następuje z dniem [...] września 2020r. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. musi mieścić się więc w granicach wyznaczonych przez treść wyrażonej przez stronę zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. wyrok NSA z 25.06.1985 r. sygn. SA/Wr 351/85). Natomiast na podstawie art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. To strona jest dysponentem wniosku. Nie sposób zatem domniemywać, że intencje strony były inne niż te, którym skarżący dał wyraz akceptując rozstrzygnięcie wydane "za jego zgodą" (w trybie art. 155 k.p.a.). Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej wskazując w tej sytuacji na związanie organów decyzją z dnia [...] października 2020 r. i konsekwencje tego zawiązania (art. 110 § 1 k.p.a.). Decyzja z [...] października 2020 r. to decyzja, która łącznie: zapadła w innej sprawie administracyjnej i zgodnie z wolą strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. To jednak dysponent wniosku decyduje o treści żądania złożonego wniosku. Skarżący zaakceptował wydane "za jego zgodą" rozstrzygnięcie uchylające decyzję z [...] października 2019 r. od dnia [...] września 2020r. Wadliwie zatem Sąd I instancji przyjął, że w tej sytuacji możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że osoba uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i pobierająca ten zasiłek nie może mieć jednocześnie przyznanego prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy, dla ustalenia daty z którą winno być przyznane Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne zasadnicze znaczenie winna mieć - nie moc wiążąca decyzji wydanej w trybie art. 155 k.p.a. (decyzja z [...] października 2020 r.), ale - moment złożenia wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodzić się trzeba, z Sądem I instancji, że skarżący reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wnosił o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Rację ma też Sąd I instancji, że co do zasady z chwilą wyboru świadczenia, rzeczą organu jest tak skoordynować działania aby możliwe stało się urzeczywistnienie tego wyboru. Jednak, w okolicznościach badanej sprawy organ I instancji - działając na wniosek strony - w trybie art. 155 k.p.a. uchylił decyzję przyznającą skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - literalnie - wskazując, że świadczenie to uchyla z dniem [...] września 2020r. Decyzję tę wraz ze stosownym pouczeniem doręczył skarżącemu. Skarżący z rozstrzygnięciem tym się zgodził. Tak długo jak wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja pozostaje w obrocie prawnym nie sposób domniemywać, że wolą skarżącego było co innego, niż to co zostało przez niego zaakceptowane. Odmiennie sytuację należałoby oceniać, gdyby uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło na skutek działania organu z urzędu (a nie na wniosek), w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. (a nie w trybie art. 155 k.p.a.). Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do - określonego stanu faktycznego - i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Hipoteza normy prawnej zawartej w art. 32 ust. 1 u.ś.r. zawiera wiele przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Jeżeli zatem organ na skutek wystąpienia "innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń", z urzędu, podjąłby działania w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., to skutek prawny wydanej na tej podstawie decyzji należałoby wiązać w czasie z zaistnieniem tych "innych okoliczności". W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji konsekwentnie stał na stanowisku, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiło na wniosek skarżącego, w trybie art. 155 k.p.a. 2. W konsekwencji zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że badanej sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., ponieważ w konkretnych okolicznościach badanej sprawy nie doszło do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione.