II SA/Go 433/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 104, art. 107 § 1 kpa, w związku z art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2020 r. poz. 111, dalej – u.ś.r.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (DZ.U. z 2017 r. poz. 1466), Burmistrz odmówił przyznania R.D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z.K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. R.D. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Z.K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności wydanym w dniu [...] pażdziernika 2014 r. Strona wskazała, że w związku z opieką nad matką ma przyznane bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz odmówił przyznania R.D. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z.K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło w.w. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zakwestionował zastosowanie w sprawie jednej z podstaw odmowy przyznania świadczenia tj. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 20914 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na uzyskiwanie przez stronę zasiłku dla opiekuna, Kolegium wskazało na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem wykładni celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Dalej Burmistrz podniósł, że od dnia [...] czerwca 2014 r. strona ma ustalone bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna, strona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, żaden z członków rodziny osoby sprawującej opiekę nie ma ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, a na osobę wymagającą opieki nie jest ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. R.D. przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, które to prawo utraciła w związku z nowelizacją ustawy oświadczeniach rodzinnych. Dalej organ wskazał, że Z.K. posiada ustalony znaczny stopień niepełnosprawności od 2003 r. – powyżej 25 roku życia, tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 20914 r. sygn. akt K 38/13 w którym stwierdzono, że norma prawna art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie jest niezgodna z art. 32 Konstytucji RP. Jednocześnie organ wskazał, że w.w. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawiera jedynie zalecenia dla ustawodawcy, a mimo podważenia konstytucyjności przepisu nie utraciła ona mocy obowiązującej i nadal pozostaje w systemie prawa. Dalej organ podniósł, że stronie przyznano bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką Z.K.. Fakt przyznania zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniającą jego odmowę na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenie pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że zarówno we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w toku postępowania strona nie zrzekła się prawa do zasiłku dla opiekuna. Od powyższej decyzji Burmistrza R.D. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 20914 r. sygn. akt K 38/13; błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; niezastosowanie art. 27 ust. 5 u.ś.r. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie przez organ II Instancji co do istoty sprawy poprzez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z równoczesnym uchyleniem, na podstawie art. 32 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2014 r. przyznającej stronie prawo do zasiłku dla opiekuna począwszy od [...] lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie zmiany normatywnej wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 20914 r. sygn. akt K 38/13, tym samym błędnie ustalając zakres i treść obowiązywania podstawy materialnoprawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd zgodnie z którym powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dniem publikacji spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza że przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 5 u.ś.r. oraz wskazało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz przyznał stronie bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna począwszy od [...] lipca 2013 r. W dniu 24 lutego 2020 r. strona złożyła oświadczenie w którym wskazała, że nie rezygnuje z prawa do zasiłku dla opiekuna do czasu rozstrzygnięcia jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r. wyklucza pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru świadczenia. Kolegium podniosło, że skoro przepis umożliwia stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. W realiach sprawy strona dokonała wyboru w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2020 r. podając, że zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna w momencie, gdy organ I instancji rozstrzygnie jej wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium wskazało, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu I instancji w dniu 24 lutego 2020 r., wobec czego organ ten winien rozważyć możliwość przyznania stronie świadczenia od dnia [...] lutego 2020 r., a dla zachowania ciągłości świadczeń organ winien doprowadzić do wygaszenia decyzji przyznającej stronie zasiłek dla opiekuna z końcem stycznia 2020 r. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego R.D. wniosła sprzeciw. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, pomimo że w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co w świetle art. 138 § 2 kpa oraz zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wykluczało wydanie decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że organ II instancji dysponował kompletną dokumentacją niezbędną do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a w szczególności oświadczeniem z dnia [...] lutego 2020 r., w którym skarżąca dokonała wyboru świadczenia korzystniejszego tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto Kolegium nie wykazało, aby przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania nie było wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, co więcej organ w ogóle nie wskazał, dlaczego skorzystał z dyspozycji art. 138 § 2 kpa. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądowe wypracowane na tle art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sprzeciw podlegał oddaleniu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.2019 poz. 2325, zwana dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Sprzeciw służy zatem skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ze względu na tak zawężony zakres badania legalności decyzji kasatoryjnej stwierdzić należy, że kontrola w ramach sprzeciwu ma charakter formalny, gdyż sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji a więc odmiennie niż w przypadku skargi, gdzie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Potwierdzeniem takiego wąskiego zakresu kontroli sądowoadministracyjnej sprzeciwu jest brzmienie art. 151a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., natomiast w myśl art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Zauważyć przy tym należy, że ocena czy postępowanie wyjaśniające w sprawie administracyjnej której dotyczy sprzeciw, zostało przeprowadzone prawidłowo, a w związku z tym czy zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, nie może zostać przeprowadzona w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie. Wskazać bowiem trzeba, że to przepisy prawa materialnego determinują tok postępowania administracyjnego, wyznaczając konieczny do wyjaśnienia zakres stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotową decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką Z.K.. Z treści uzasadnienia decyzji kasacyjnej wynika, że przesłankami jej wydania była konieczność uwzględniania w sprawie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 pażdziernika 20914 r. sygn. akt K 38/13, nadto kwestia przyznanego skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Prawidłowo organ II instancji wskazał, że po myśli art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. osobie sprawującej opiekę nad niepełnoprawnym członkiem rodziny nie może być przyznane prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta ma już przyznane prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1)świadczenia rodzicielskiego lub 2)świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3)specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4)dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5)zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W ocenie organu odwoławczego, w realiach rozpatrywanej sprawy, skarżąca skorzystała z wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa do wyboru świadczenia wskazując, że wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna w sytuacji uwzględnienia jej wniosku w tym zakresie, czemu dała wyraz w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2020 r. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy wskazał, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wymaga jednoczesnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna. Podstawa prawna podjęcia rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zawarta jest w ustawie o świadczeniach rodzinnych, które to przepisy odsyłają do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Na marginesie podnieść należy, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się na możliwość rozstrzygnięcia powyższych zagadnień (tj. uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) w jednej decyzji administracyjnej (por. wyrok sygn. akt III SA/Gd 873/19). Powyższe uwagi mają dla niniejszej sprawy (wywołanej sprzeciwem skarżącej od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego) znaczenie ze względu na właściwość rzeczową organu administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Wskazać bowiem należy, że uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym, o czym stanowi art. 16 § 1 kpa. W myśl wymienionego tu przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawa oświadczeniach rodzinnych w art. 32 przewiduje możliwość uchylenia ostatecznej decyzji. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W myśl ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133). Z powyższego wynika, że uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna w trybie art. 32 ust. 2 u.ś.r. w związku z odpowiednim przepisem kpa, może nastąpić przez właściwy organ (art. 32 ust. 1 u.ś.r.), którym jest organ I instancji. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, do którego wpłynęło odwołanie od decyzji I instancji, nie było właściwe do wydania w trybie odwoławczym decyzji uchylającej ostateczną decyzję o przyznaniu skarżącej zasiłku dla opiekuna oraz jednocześnie do wydania orzeczenia merytorycznego przyznającego skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Jak wyżej wskazano uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym. W tych okolicznościach sprawy decyzja merytoryczna organu II instancji stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności, a przez to narażona byłaby na zarzut nieważności z art. 156 § 1 kpa. Z powyższych względów zarzuty sprzeciwu należało ocenić jako niezasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw został oddalony.