I OW 154/20

SENTENCJA Dnia 25 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem [...] a Miastem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C.B. umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać Miasto [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Powiat [...], wnioskiem z dnia 4 czerwca 2020 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy wnioskodawcą a Miastem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C. B. umieszczonego w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 28 listopada 2019 r. małoletni C. B. został umieszczony - w trybie art. 12a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 2 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - w rodzinie zastępczej zawodowej, pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, to jest u D. J. i D.S., zamieszkałych w [...]. Sąd Rejonowy w [...] wszczął bowiem w dniu 29 listopada 2019 r. postępowanie w sprawie o sygnaturze akt Nsm 902/19 i wydał postanowienie o umieszczeniu małoletniego C. B. w zawodowej rodzinie zastępczej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Matką małoletniego C. B. jest zaś Z. B., natomiast ojciec jest nieznany. Wnioskodawca wskazał następnie, że małoletni C. B. urodził się w dniu 1 lipca 2019 r. w [...]. Po urodzeniu syna Z. B. mieszkała wraz z nim, swoją matką oraz rodzeństwem w [... przy ul. [... i pod tym adresem C. B. został również w dniu 22 lipca 2019 r. zameldowany na pobyt stały. Z. B. po urodzeniu syna otrzymywała również z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [... świadczenie wychowawcze. Najprawdopodobniej w dniu 30 sierpnia 2019 r. Z. B. wraz z synem opuściła rzeczony lokal mieszkalny i przyjechała do poznanego (cyt.): "przez Internet" A.C., przebywającego w [...Podczas zaś interwencji Policji, przeprowadzanej pod adresem ul. [...w [... w dniu 28 listopada 2019 r., Z.B. został odebrany małoletni syn, nad którym sprawowała opiekę w sposób niewłaściwy bo będąc m.in. pod wpływem środków odurzających. Z poczynionych ustaleń Powiatu [...]wynikało także, iż Z. B. wraz z synem często zmieniała miejsce pobytu i przebywała na terenie miasta [... w różnych miejscach (m.in. przy ul. [..., na osiedlu [...) w towarzystwie osób nadużywających alkoholu oraz posiadających negatywną opinię w środowisku, przy czym jej pobyt w tych miejscach nie miał charakteru stałego, a wynikał wyłącznie z niewłaściwego sposobu funkcjonowania Z. B.. Ponadto podkreślono też, że w dniu 13 grudnia 2019 r. Z. B. złożyła oświadczenie o ponownym powrocie do [..., wskazując jednocześnie swój adres zamieszkania: ul. [...] i - według informacji Powiatu [...]ego – zainteresowana nadal w tym miejscu przebywała. Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny wnioskodawca stał na stanowisku, iż ponieważ miejscem zamieszkania Z. B. - w rozumieniu art. 25 k.c. - była [...] to, mając na uwadze treść art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w zw. z art. 25 i 26 k.c., właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę nad małoletnim C. B. było Miasto [...], tj. powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Niezależnie jednak od powyższego, Powiat [...] jednocześnie wskazywał, że Miasto [...] było właściwe do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C. B. również (alternatywnie) na podstawie art. 191 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny systemie pieczy zastępczej albowiem małoletni był zameldowany w [...] przy ul. [...] od dnia 22 lipca 2019 r. i był to jedyny adres jego zameldowania na pobyt stały, zaś ze względu na opuszczenie przez Z.B. dotychczasowego miejsca zamieszkania, tj. miejscowości [...] i charakter przebywania Z.B. na terenie miasta [,..] w okresie od 30 sierpnia 2019 r. do grudnia 2019 r., brak było możliwości ustalenia w tym przypadku powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka. W odpowiedzi na wniosek Miasto [...] wnosiło o wskazanie Powiatu [...]ego jako właściwego w sprawie. Zdaniem bowiem uczestnika postępowania, miejscem zamieszkania Z.B., przed umieszczeniem C. B. w pieczy zastępczej, był powiat [...]. Uczestnik postępowania podnosił, że z informacji z Sądu Rejonowego w [...] z dnia 9 stycznia 2020r. wynikało, iż na dzień wydania postanowienia o umieszczeniu C. B. w pieczy zastępczej, miejscem zamieszkania jego matki był [...]. Z oświadczenia matki Z. B., złożonego w dniu 10 lutego 2020 r. pod odpowiedzialnością, wynikało bowiem, że od dnia 30 sierpnia 2019 r. jej córka mieszkała w [...], a - na dzień składania tego oświadczenia - wynajmowała mieszkanie przy ul. [...]. Ponadto, z informacji Kierownika Posterunku Policji w [...]wynikało, że wobec Z. B. prowadzone były przez Komendę Powiatową Policji w [...] czynności, zaś pismo w tej sprawie zostało przesłane do Komendy Powiatowej Policji w [...] zgodnie z właściwością miejscową. Natomiast treść wyjaśnień Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazywała, że jeszcze przed umieszczeniem małoletniego C. B. w pieczy zastępczej, Z. B. wyraziła zgodę na współpracę z asystentem rodzinnym Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ponadto z opinii sporządzonej w dniu 18 grudnia 2019 r. przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wynikało, że Z. B. wynajmowała mieszkanie w [...] na os. [...], z partnerem A.C., pozostając na jego utrzymaniu. Wreszcie okoliczność zamieszkiwania w [...] przed umieszczeniem syna w pieczy zastępczej potwierdziła sama Z. B. w oświadczeniu złożonym w dniu 31 lipca 2020 r. oraz wnosząc o przyznanie świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego w [...]. Poza tym także na zaświadczeniu Komornika przy Sądzie Rejonowym w [...] również widniał adres [...] jako miasta, w którym Z. B. zamieszkiwała. W ocenie Miasta [...], z uwagi na powołane okoliczności nie można było zgodzić ze stanowiskiem Powiatu [...], że miejscem zamieszkania Z.B. - matki małoletniego C. B. była [...] lub, iż nie było możliwe ustalenie jej miejsca zamieszkania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z powiatów nie uznaje się za właściwy do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego C. B. umieszczonego w pieczy zastępczej. Właściwość w zakresie obowiązku ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określa art. 191 ust. 1-3 art. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r., poz. 821 - dalej jako "ustawa"). W pierwszej kolejności ponosi je powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Dopiero, jeśli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, zastosowanie znajduje zasada określona w ust. 2, zgodnie z którą właściwy jest powiat ostatniego miejsca zameldowania dziecka na pobyt stały. W ostatniej kolejności właściwy jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Przejście do kolejnych reguł określania właściwości uzależnione jest od wykazania, że nie da się jej ustalić w oparciu kolejno o przepis art. 191 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. Zauważyć należy, że ustawa, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z art. 25 k.c. wynika natomiast, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Po myśli powyższego przepisu, o miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można zaś mówić wówczas, gdy występują okoliczności, pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne zatem było, że C. B. został objęty pieczą zastępczą po raz pierwszy na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 29 listopada 2019 r. (sygn. akt Nsm 902/19). Dokonując zaś ustalenia miejsca zamieszkania matki małoletniego przed tą datą, należało wziąć pod uwagę, że po urodzeniu syna (tj. po dniu 1 lipca 2019 r.) Z. B. zamieszkiwała w [...] przy ul. [...]. Pod tym adresem został też zameldowany C. B.. W dniu 30 sierpnia 2019 r. Z. B. wraz z synem opuściła jednak [...] i rozpoczęła swój pobyt w [...] przy ul. [...], gdzie zajmowała lokal wraz z nowopoznanym partnerem. Istotne jest również, że jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie, do dnia 29 listopada 2019 r., Z. B. przebywała jeszcze w różnych miejscach na terenie miasta [...] (ul. [...] – miejsce interwencji Policji i odebrania małoletniego syna oraz os. [...] – mieszkanie wynajmowane z partnerem A.C.). Pobyty te nie miały jednak charakteru stałego – były to pobyty krótkotrwałe i najczęściej wiązały się z przebywaniem w tych miejscach w towarzystwie osób o negatywnej opinii w środowisku, nadużywających alkoholu. Z oświadczeń złożonych przez Z.B., wynikało zaś, że po tym okresie opuściła [...] i powróciła do [...] (oświadczenia z dnia 13 grudnia 2019 r., z marca 2020 r.). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie składu orzekającego, nie można uznać aby Z. B. miała miejsce zamieszkania - w rozumieniu art. 25 k.c. przed umieszczeniem małoletniego C. B. po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Miasto [...] opuściła bowiem na kilka miesięcy przed umieszczeniem syna w rodzinie zastępczej, zaś przebywając na terenie miasta [...], często zmieniała miejsce pobytu i w żadnym ze wskazanych wyżej miejsc nie podjęła działań świadczących o woli pozostania w danym miejscu na stałe, czego potwierdzeniem jest okoliczności, iż ostatecznie jednak powróciła do [...]. W konsekwencji zatem takiego stanu rzeczy brak jest możliwości ustalenia właściwego w sprawie powiatu ze względu na miejsce zamieszkania C. B. przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W takiej więc sytuacji przyjąć należy, że do ustalenia jednostki właściwej do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniego w pieczy zastępczej zastosowanie będzie miał zastosowanie art. 191 ust. 2 ustawy. Właściwy w tym przypadku będzie więc powiat ostatniego miejsca zameldowania C.B. na pobyt stały, tj. Miasto [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.